法院二审：依法打假应予支持；不生产不流通伪劣产品，职业打假人自然失去存在的基础

贾某诉济南市某区食品药品监督管理局行政奖励案

裁 判 摘 要

1、、不可否认的是，对食品药品违法行为举报奖励催生了“职业打假人”这一特殊群体。应在营造营商环境、鼓励投诉举报和抑制“职业打假人”之间进行兼顾和平衡。所谓兼顾，就是在支持鼓励企业发展的同时，必须确保食品药品安全；所谓平衡，就是在三者之间寻求一个结合点和平衡点。

举报者向食品药品监管部门举报食品药品违法行为，经查实符合奖励条件的，依法应当获得奖励，现行的食品药品投诉举报奖励办法也并未对“职业打假人”进行明确界定并排除。依法打假具有正当性，有利于社会健康发展，应予支持；营商企业不生产、不流通伪劣产品，“职业打假人”自然失去存在的基础。

2、在法律允许的范围内进行打假对规范食品药品安全行为具有积极意义，但是以打假的名义对食品药品生产、销售厂商等进行威胁、敲诈的行为扰乱了营商秩序，不具有正当性，不应予以支持。如果被上诉人某食药监局确有证据证明上诉人贾某在投诉举报过程中存在违法行为，可另行依法予以查处。

案 件 情 况

原告：贾某，男，住山东省鄄城县。

被告：济南市某区食品药品监督管理局。

原告贾某不服被告济南市某区食品药品监督管理局（以下简称某食药监局）行政奖励行为，向辖区法院提起行政诉讼。

原告贾某诉请：1、撤销《奖励情况说明》，重新依法对原告作出举报奖励；2、诉讼费由被告承担。

被告某食药监局辩称，被告作出的《奖励情况说明》程序合法，事实清楚，证据确凿，适用法律、依据正确，请求驳回原告的诉讼请求。

一审法院经审理查明，2017年3月13日，原告向被告举报违法责任人销售过期食品，并申请奖励。2017年9月4日，被告作出行政处罚决定书，认定原告举报事项属实，并对某超市作出以下处罚：1、没收违法所得2.02元；2、罚款5万元。2017年11月10日，被告作出《奖励情况说明》，主要内容为：原告向被告举报的某超市经营超过保质期的面包案，被告已依法处理完毕，根据《济南市奖励办法》的有关规定，应给予原告的奖励金额为0.2元。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销《奖励情况说明》，重新依法作出举报奖励。

一审法院认为，《济南市奖励办法》第十条第一款第(一）项规定：“……（一）属于一级举报奖励的，按案件货值金额的10%给予奖励；……”因涉案商品货值金额为2.02元，被告根据以上规定对原告奖励0.2元并无不当，其适用规范性文件准确。判决：驳回原告贾某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾某负担。

上诉人贾某不服一审判决，上诉请求：撤销一审行政判决并支持上诉人一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人某食药监局辩称，上诉人的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。

二审法院审理

本案争议焦点问题是：被上诉人某食药监局对上诉人贾某作出的奖励行为适用法律规范是否正确。

《济南市奖励办法》与67号《奖励办法》均属于政府工作部门针对食品药品违法举报奖励行为而制定的部门规范性文件。在具体案件中，如果部门规范性文件规定不一致并导致行政行为结果不同时，在如何适用问题上，现行法律、法规未作出明确规定。

关于部门规范性文件适用规则问题，作如下分析：

首先，应审查部门规范性文件的合法性、地域性和有效性。如何落实举报奖励制度，《食品药品投诉举报管理办法》没有具体规定。参照《中华人民共和国立法法》第八十条、第八十一条、第八十二条的规定相关精神，国家食品药品监管总局和财政部可以在本部门的权限范围内公布并实施相应举报奖励办法，在适用地域上未作出特别规定时，其效力范围覆盖全国；济南市食品药品监督管理局和济南市财政局也可以根据本行政区域行政管理的需要制定具体的举报奖励办法，在本行政区域内有效。本案中，67号《奖励办法》及《济南市奖励办法》均系现行合法、有效的部门规范性文件，在适用地域上未作出特别规定，在内容一致的情况下均可适用于本案。

其次，在上下级部门规范性文件均有效的情况下，如果下级部门规范性文件与上级部门规范性文件不一致，应优先适用上级部门规范性文件规定。上级主管部门发布的部门规范性文件在性质上更符合行政命令的特征，下级部门应当遵从。上级部门规范性文件作出具体规定的，下级部门在制定规范性文件时应保持一致，下级部门制定的部门规范性文件不得减损公民、法人或其他组织权利或者增加其义务，否则，若导致行政行为结果出现较大差异时，优先选择适用上级部门规范性文件的规定。

本案中，《济南市奖励办法》是根据13号《奖励办法》制定的。2017年8月9日，国家食品药品监管总局和财政部对13号《奖励办法》进行了修订，公布并实施了67号《奖励办法》，同时废止了13号《奖励办法》。《济南市奖励办法》没有明文废止，其规定的内容与67号《奖励办法》相一致的部分，应当具有法律效力，但与67号《奖励办法》不一致的部分，应适用67号《奖励办法》相关规定。

第三，在优先适用上级部门规范性文件的同时，还应遵循对行政相对人有利的原则选择适用部门规范性文件。本案中，2017年8月9日实施的67号《奖励办法》，根据我国经济的发展情况，作出了“一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4％—6％（含）给予奖励。按此计算不足2000元的，给予2000元奖励”的规定；《济南市奖励办法》对一级举报奖励的规定为“按案件货值金额的10％给予奖励”。本案涉案商品货值金额为2.02元，在适用上下级部门规范性文件导致行政行为结果出现较大差异时，应遵循有利于行政相对人的原则，被上诉人某食药监局于2017年9月对上诉人贾某实施奖励时，应适用67号《奖励办法》的相关规定。

此外，行政机关适用法律规范还应当结合社会形势，并与相关政策相一致。食品药品安全直接关系到人民群众的切身利益。近几年，出售过期食品、无证无照经营食品、无合法手续制售药品等现象屡禁不止，毒奶粉、瘦肉精、不合格疫苗等事件更是刷新了人民群众对食品药品安全问题的认知，食品药品安全形势不容乐观，伪劣食品药品已使消费者付出惨痛代价，对食品药品安全构成了严重威胁，严重影响人民群众对食品药品安全的信赖。

不可否认的是，对食品药品违法行为举报奖励催生了“职业打假人”这一特殊群体。应在营造营商环境、鼓励投诉举报和抑制“职业打假人”之间进行兼顾和平衡。所谓兼顾，就是在支持鼓励企业发展的同时，必须确保食品药品安全；所谓平衡，就是在三者之间寻求一个结合点和平衡点。

举报者向食品药品监管部门举报食品药品违法行为，经查实符合奖励条件的，依法应当获得奖励，现行的食品药品投诉举报奖励办法也并未对“职业打假人”进行明确界定并排除。依法打假具有正当性，有利于社会健康发展，应予支持；营商企业不生产、不流通伪劣产品，“职业打假人”自然失去存在的基础。

在法律允许的范围内进行打假对规范食品药品安全行为具有积极意义，但是以打假的名义对食品药品生产、销售厂商等进行威胁、敲诈的行为扰乱了营商秩序，不具有正当性，不应予以支持。如果被上诉人某食药监局确有证据证明上诉人贾某在投诉举报过程中存在违法行为，可另行依法予以查处。

裁 判 结 果

被上诉人某食药监局对上诉人贾某作出的奖励行为及一审法院所作判决，适用法律规范不当，均应依法予以纠正，判决如下：

一、撤销一审法院行政判决；

二、撤销被上诉人济南市某区食品药品监督管理局对上诉人贾某作出的奖励行为；

三、责令被上诉人济南市某区食品药品监督管理局于本判决送达之日起15日内依法重新对上诉人贾某作出奖励行为。

一、二审案件受理费共100元，均由被上诉人济南市某区食品药品监督管理局负担。

以上来源：济南中院行政庭，内容有删节，说明：此判决获山东省法院第九届典型性案例评选活动一等奖。（生效裁判审判人员：孙继发、魏吉锋、张极峰 ）

青岛中院在（2017）鲁02民终10484号上诉人利群集团青岛利群商厦有限公司莱西分公司因与被上诉人董秀林产品责任纠纷一案中，指出：

上诉人销售不安全食品，危害公众健康，其不反省自己，反而指责被上诉人诉讼以营利为目的，对该主张本院不予支持；被上诉人提起本案诉讼即使以营利为目的，但是其行为同时具有维护社会公共利益，净化市场的作用，法律规定支付价款十倍的赔偿金就是对这类行为的褒奖；欲要杜绝被上诉人的营利，上诉人最好的办法就是不销售不安全食品。

青岛市中院（2019）鲁02民终263号民事判决书，指出：“如果不准知情的消费者打假，就会造成这样的结果：不知情的消费者不可能打假，而知情的消费者又不准打假，则制假售假行为可以堂而皇之大行其道了，如果这种荒谬的观点能够成立，那么《消费者权益保护法》的立法宗旨可以改为制假售假的护身符了。”

《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（法释[2013]28号）第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利。生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为理由而进行抗辩的，人民法院不予支持”，

最高法院办公厅在法办函【2017】181号《对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》提到，“ 对于知假买假行为如何处理，知假买假者是否具有消费者身份的问题，”，“考虑食药安全问题的特殊性及现有司法解释和司法实践的具体情况，我们认为目前可以考虑在除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为。”

可见，“在食品、药品领域，消费者即使明知商品为假冒伪劣仍然购买，并以此诉讼索赔”，最高法院是支持十倍赔偿制度的。

希望这样讲法理、有温度的司法判决越来越多，何愁社会风气不正！

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