提升科技创新资源配置的综合化与专业化水平

　　由科技部、财政部起草的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》近期已经党中央、国务院批准。科技计划（专项、基金等）无论按什么形式管理运行，对资源配置的综合化与专业化水平都提出了更高要求。

　　科技创新（STI）资源广义指STI人才、资金、机构与法人、设施、成果、信息及政策等各类要素，狭义特指经费投入。财政STI资源配置指政府根据国家和社会需求，对财政STI资源在不同用途上加以比较并进行配置。我国中央财政科技支出包括科研机构基本运行、科研条件建设、科研项目和科学普及等科目，根据国家统计局、科技部、财政部《2013年全国科技经费投入统计公报》（2014年10月），中央财政科技支出（2728.5亿元）占中央公共财政支出（68491.7亿元）3.98%。如果加上技改、产业结构调整及国防、教育、农林水事务、医疗卫生、交通运输、节能环保等领域相关科技创新财政支出，则占11.55%或更高。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用……健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用”。2014年10月，由科技部和财政部共同起草的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（以下简称《方案》）已经党中央、国务院批准。《方案》提出，公开竞争方式的中央财政科技计划将通过统一的国家科技管理平台宏观统筹，依托专业机构具体管理。在宏观、微观层面都要协同发挥好“市场和政府”作用，对资源配置的综合化与专业化水平提出了更高要求。

　　综合化治理：深度融合与跨界拓展

　　从世界科技和产业发展历程看，人类正在经历新一轮科技革命和产业革命，新兴技术与新兴产业、经济升级版等新模式快速迭代更新。从发展战略看，主要国家进一步整合STI战略。正是由于STI的深度融合，要求国家STI基础设施建设、战略布局及公共投资更具综合性与集成性。综合集成的目的不是将资源集中到一个机构，而是在尊重专业化管理的基础上，促进不同资助途径激励相容和适度竞争，支持不同专业领域深度融合与跨界拓展。

　　政府STI战略、计划是财政STI资源配置的主要方式，主要配置机制包括政府与市场、行政配置与科学共同体自治、稳定与竞争、机构式与项目式、委托代理、协同治理等；公平性与效率性、综合化与专业化是配置的焦点问题；关键影响因素包括STI与财税、审计等决策体制机制及法律法规体系、STI资源要素市场和相关行政、政策、规划体系等。宏观层面STI资源配置研究与国家STI战略，科学、技术、创新、人才战略，财税、审计体制，STI规划体系、配套政策等紧密相连；微观层面STI资源配置研究与市场机制，公私伙伴关系（PPP），产学研合作，大学、现代院所及企业治理等紧密相连。STI计划、项目管理水平高低及创新体系产出绩效，是衡量一个国家创新治理水平高低的重要标志。

　　《方案》提出要强化顶层设计，建立以目标和绩效为导向的科技计划管理体制。管理方式上将转变政府科技管理职能，建立公开统一的国家科技管理平台，建立联席会议制度，设立战略咨询和综合评审委员会等。这些新机制的成功运行，有赖于国家STI相关治理体系和行政体制改革的跟进配合：决策体制上，可能需要拓展“国家科技教育领导小组”“国家深化科技体制改革和创新体系建设领导小组”及“科技部门会商会议”的组成部门和机构；职能定位上，可能需要进一步明晰国家科学技术创新相关政府部门和公共机构的具体分工，同时设立高层次、跨部门、跨行业的“国家科技创新战略咨询和综合评审委员会”；规划体系上，可能需要将“科学技术发展规划”拓展为“科学技术创新发展规划”；政策配套上，可能需要制定体系化的财务、审计及监管要求，进一步明确不同主体的权利及应承担的法律责任等。

　　专业化管理：精细定位与精深发展

　　主要国家在推动STI治理综合化的同时，将创新管理职能下放到相关部门和专业机构，将科学研究与教育、人才职能相融合，将技术开发与经济、贸易职能相融合，管理主体多元化、专业化趋势显著。很多基础前沿领域的研究项目发展前景不明朗，政府须重视科学共同体和科学家的自治作用和专业领域的持续发展。以专业性资助为基础，限制行政化对科研方向选择的过度干预，使重点领域专家和机构保持长期稳定发展，能精准把握不同专业方向的发展前景和机会。

　　对于应用前景明确的产业技术研发项目，主要国家越来越重视以公私合作（PPP）模式引导扶持，以弥补市场失灵。为了保持农业研究投入，USDA决定成立食品与农业研究基金会（FFAR），不占USDA的农业研究预算。FFAR由理事会管理，由当然成员、任命成员和列席成员构成。当然成员由农业部部长，分管农业研究、教育和经济的副部长，农业研究局的管理人员，国家食品与农业研究所主任及国家科学基金会主任担任，任期为5年。这种“双轨”资助方式，在遵循市场机制决定性作用及科学共同体学术自治作用基础上，重视政府的引导、规划和激励作用和专业机构的精细管理与专业化服务作用。专业化管理有利于细化评价激励的价值导向，使不同部门、机构的不同类型创新活动都能获得有效激励。

　　实现更高水平的资源配置

　　2014年10月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议并发表重要讲话，谈及科技创新相关的两方面改革时都强调了专业化和统筹协调：在谈及科研设施共享时，强调“专业化服务能力不高”，要“加强统筹协调”；在谈及智库建设时，强调要“统筹推进各类智库协调发展，形成中国特色新型智库体系”，要“重点建设一批高端智库，重视专业化智库建设”。

　　《方案》涵盖整个创新链，要求2015～2016年基本建成公开统一的国家科技管理平台；2017年公开竞争的财政科研计划全面按照五类科技计划运行，且依托专业机构管理项目。必须在高水平专业分工、专业化管理格局基础上对科研、技改、产业及投资等广义创新公共支出及公私伙伴关系进行综合化统筹协调，将财政资金的战略意图、政策导向与社会资金的投资需求，推动各类资金相互融合、优势互补。为保证《方案》落实并取得良好的执行效果，建议制定“可评估”的改革目标，对相关改革措施进行“证据化”的评估，以便结合新的政策需求进行优化调整。

　　在STI资源配置综合化方面，可能需要拓展“国家科技教育领导小组”“国家深化科技体制改革和创新体系建设领导小组”及“科技部门会商会议”的组成部门和机构，还要新成立STI计划（专项、基金等）管理联席会议、战略咨询与综合评审委员会，前瞻制定面向2030年的中长期STI战略规划及配套政策。

　　2014年8月，国家发改委向社会公开征求对《国家高技术产业发展项目管理办法》（修订征求意见稿）的意见，包括高技术产业化项目，信息化项目，创新能力建设项目及其他高技术项目，由主管部门负责管理；2014年9月，国家科技成果转化引导基金正式启动，采取理事会形式管理运行；2014年10月，国家集成电路产业投资基金正式设立，采取公司制形式管理运行。STI计划（专项、基金等）无论按什么形式管理运行，都要注重协同提升资源配置的综合化与专业化水平，既发挥综合决策机构、综合咨询机构、综合资助机构的统筹协调优势，又发挥部门机构、专业咨询机构、专业资助机构的精细管理优势。政府集中力量作好STI战略规划，逐步提高STI政策、规划、计划（专项、基金等）及项目部署的可评价性，才能通过基于证据的评估，制定更高质量的政策、规划、计划，确保项目实施决策科学、责任明确，实现更高水平的综合化和专业化资源配置。

　　（作者简介：万劲波，中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员，中国软科学研究会理事。本文系“十三五”科技规划前期研究重大课题——“十三五”科技创新资源统筹与优化配置研究之阶段成果。）

来源：《中国科学报》 (2014-12-05 第7版 智库)，获作者授权刊载。

《中国高新技术产业导报》（2015-01-06）及《中国科技奖励》2015年第9期转载。

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