资政| 扶贫工作的困局及出路
党的十八大以来，中央对农村扶贫开发工作提出了一些新要求，各地也在认真总结前些年工作经验的基础上，提出了诸多新思路、新办法。
对以往的扶贫业绩不能估计过高
从扶贫结果看，我国的农村贫困人口由改革开放初期的2.5亿减少到2010年的2688万；贫困地区生产生活条件和基础设施状况也得到明显改善。我们可以理直气壮地把这些变化说成是扶贫工作的成果。但也不可否认，贫困农民脱贫，首要因素是农村改革红利的释放。以工代赈及扶贫开发项目、各种帮扶救助措施的实施，在亿万贫困农民脱贫过程中的作用固然很大，但不是唯一的，甚至可能不是主要的。
要相对“精准”地确认扶贫工作的绩效，需要通过深入调查才有可能。本文仅从扶贫工作运行过程中的某些侧面做一粗略分析。
第一，政府投入的扶贫资金流失严重
据笔者观察和调查，财政扶贫资金流失到扶持对象之外，主要有四条渠道：
一是挤占挪用。国家审计署对19个国家扶贫开发重点县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果（以下简称“审计结果”）显示，19个县普遍存在虚报冒领、挤占挪用、请客送礼和损失浪费等问题；违法违规金额2.34亿元，占抽查资金总额的18.4%。陕西省洛南县挪用扶贫资金2672.9万元，占抽查资金总额的36.8%；旬阳县挪用1497.7万元，占抽查总额的25.4%。挪用的资金有的用于城镇建设，有的用于修建办公楼、购买车辆，有的用于请客送礼、吃喝旅游；挪用单位几乎囊括所有涉农部门，包括具有监管职责的扶贫办或扶贫局。贵州省审计厅对20个县2011年至2013年扶贫资金的专项审计结果显示，虚报冒领、私设“小金库”、挤占挪用等违规违纪资金高达7.6亿元。
二是骗取套取。“审计结果”表明，所有贫困县均不同程度地存在着虚报冒领、骗取套取扶贫资金或扶贫贷款的问题。少则几十万，多则几百万。
三是贪污侵吞。“审计结果”反映，19个县中有11个县存在贪污侵占扶贫资金的问题，123人受到处罚。上网一搜，可以看到很多贪污侵吞扶贫资金的案例。
四是部门垄断。扶贫开发与其他财政支农项目一样，达到一定规模的，多数都履行了招投标程序，但一般都控制在项目主管单位，原材料和施工费用往往高于市场价格。“审计结果”披露，贵州省黎平县由县扶贫办采购的金银花、油茶苗价格高于市场价，多支付财政资金330多万元。
第二， 相当一部分扶贫项目效益低下
“审计结果”反映，扶贫项目脱离实际损失资金1232.67万元，占抽查资金总额的3.4%。实际上，由于论证不充分、匹配资金不到位或管理不善而造成资金损失的问题，比前文所说的“流失”还要普遍，还要严重。中部L县于2007年获国家投资1000万修建了一条通乡公路，竣工半年后就出现了严重翻浆破损，个别路段甚至难以通行，受到通报批评的县委书记说，县政府及交通部门确实有责任，但也有难言的苦衷。我们是国家扶贫开发重点县，根本无力匹配资金。
第三，形式主义泛滥导致诸多扶贫措施偏离工作目标
按照科学发展观的要求，新农村建设既要“锦上添花”，更要“雪中送炭”，在资金投放上适度向贫困地区倾斜。但实际工作中，各地的试点示范都在全力打造所谓“亮点”，“吃偏饭”的现象十分普遍。中部L省财政专门为1000个试点村安排补助资金4.7亿元，加上帮扶单位投入、扶贫开发、以工代赈、农业综合开发等专项资金，2006~2007年两年内投向试点村资金总额达8亿多元，村均80万元。此外，县乡领导还争先恐后地争取各类专项资金，武装“示范村”，有一个村获得的扶持资金总额高达上亿元。J市主管农业的副市长说，农业开发、以工代赈等专项资金，60%左右投向了试点村。扶贫开发工作，同样存在过分注重集中连片效果，忽视偏僻角落的问题，有的地方甚至大搞劳民伤财的形象工程。2013年12月，审计署的“审计结果”披露，陕西省洛南县挪用扶贫资金1451万元用于粉刷公路沿线居民院墙和民居、建设文化墙及村委会办公楼等；旬阳县挪用整村推进连片开发项目资金541万元，用于农户房屋外墙粉刷。
第四，权力寻租行为使扶贫工作的公平性受到极大损毁
因贪污侵吞扶贫资金而遭到查处的，仅仅是此类人和事的一部分。有些权钱交易行为，比如批一个低保指标，收受收益人几百元钱；帮助某工程队拿下一个工程获取一定数额的回扣，通常情况下很难查实。还有一些环节，如扶贫开发重点县（乡、村）的确定、雨露计划中培训资质的获得、扶贫项目和资金的争取等等，未必存在直接的权钱交易，但请客送礼、奔走攻关之类的事却屡见不鲜，期间，扶贫资金流失浪费等问题自然难以避免，公平公正很难保证。
目前的“精准扶贫”同样面临着“走样变形”的情况
第一，扶贫对象的精准识别与标准难以统一、农民收入多变的矛盾。2011年，中央将农民人均纯收入2300元作为新的扶贫标准。但众所周知，农民收入的数据是很难搞准的，而且我国地域辽阔，不同地区的经济发展水平差异巨大。实际运作中，只能是自上而下地下达指标，根据指标分级确定重点县、重点乡、重点村和贫困户名单。收入水平，只能成为参考的标准。另外，农民收入水平随年景丰歉和劳力增加呈动态变化状态，很难及时跟踪测算。
第二，追求规模效益与济困扶危的矛盾。我们一直在强调“造血式”扶贫，要求把有限的资金投放到具有开发价值，能够产生牵动功能和规模效益的项目上，这当然很有道理。但在实践中，很容易形成“扶强不扶弱”、人为“垒大户”的弊端。特别是农业产业化扶贫项目，可研报告都包括安排多少贫困农民就业，保证多少农民增加收入的内容，但由于处于弱势的农民没有自己的组织，既无法获知可研报告中这些与自身利益相关的内容，也不具备与企业主谈判的能力。结果这些扶贫目标往往化为泡影，国家投入的资金装进了企业家的腰包。另外，个人扶持项目，比如发放扶贫牛、补助建房款，一般都要求受益人自筹一部分资金，有些帮扶对象，恰恰拿不出这笔钱来，只能坐失良机。
第三，强化监管与简政放权的矛盾。在现实条件下，监管很难摆脱自上而下单向管控的路径依赖。除了依法审计以外，其他监管措施多数带有浓郁的人治色彩。如，强化扶贫工作机构、强化考核检查、实行一票否决、严查违规案件等等。就目前情势而言，离开这些措施，扶贫工作特别是扶贫资金管理使用方面的种种乱象，很难得到有效遏制。而过分倚重这些措施，又势必形成权力不断向上集中的局面，与简政放权的改革方向背道而驰。
第四，发挥政治优势和建立新型社会参与机制的矛盾。组织和动员政府各部门定点帮扶、党员干部结对帮扶、派遣工作队驻村帮扶等等，是我们多年坚持的办法，也是我党的一个政治优势。这些办法，固然起到了一定的积极作用，但也参杂着严重的形式主义，付出了较大的行政成本，有时甚至得不偿失。中部有个扶贫开发重点县，曾在省政府两个部门支持下，分别办起了闻名省内外的石材加工厂和全省最大规模的万头养猪场。但由于过分强调政治效果，两个部门分别投入了200多万元，却无法对企业的生产经营情况进行有效监控。几年后，两个企业相继陷入资不抵债的困境，石材厂零价出售给承债人，猪场只剩一片空旷的猪舍。两个部门投入的资金都打了水漂。
第五，政府主导与民众参与的矛盾。扶贫工作必须坚持政府主导，同时又必须给农民群众以话语权、参与权。这本来应该是相辅相成的两个侧面，但在现实中，却往往难以做到有机契合。领导机关在重点项目和工作措施上的一些兴奋点，包括贫困户在内的很多农民，却不感兴趣，不愿参与，导致政府不得不经常“自拉自唱”或“逼民致富”。造成这种局面的原因很多，其中，最主要的有三点：
一是农民缺乏民主自主和依法维权意识，且具有比较严重的平均主义倾向。遇到涉及村庄公共利益的事情，有时采取事不关己高高挂起的态度，有时则只求人人有份，不求公平公正。
二是我们的党政领导机关和领导干部，在对上负责和对下负责的关系上，往往自觉或不自觉地把对上负责放到首位，即使为老百姓办实事好事，也把能否达到上级满意，能否圆满完成上级部署的任务作为主要出发点。
三是村民自治制度有名无实。尽管这项制度已经实行多年，但由于种种原因，很多地方党支部和村委会关系没有真正理顺，村民大会、村民代表大会形同虚设，民主管理流于形式。县乡政府一般都把村级自治组织当做下级，布置的任务越来越多，而且进行目标考核，按考核结果兑现村干部工资待遇。在现实条件下，如果放松对村级组织的控制，扶贫工作很难公平有序开展，农民利益很难得到保障；如果加强这种控制，又难免压缩村民自治空间，从而失去了有效遏制扶贫乱象的民众力量。
（摘自《组工文萃》2016年第三期）
稿件来源：《改革内参》