资政|一个县委书记对县域治理改革的思考
“郡县治，天下安。”自秦始皇通过创建郡县制实现中央集权统治以来，郡县在国家政权体系中一直处在非常重要地位。即使在国家现代化快速推进的今天，县域仍然是国家治理体系最重要的基础。可以说，中央召开县域经济社会发展大会及出台关于县域经济社会发展改革的决定等政治环境已经具备，条件已经成熟。笔者认为，要站在影响国家兴衰拐点高度理解和把握当前县域发展的极端重要性和紧迫性。我认为县域治理改革应在以下四个方面大胆推进。
一、放权扩权，让县域有更宽阔的自主发展空间
县级政权在现实的运行中其实还不是真正意义上的一级政府，而更像是市级政权的派出机构，因为县级政权的各项任务指标都是市级政府制定下达，大部分的时间和精力都被上级会议、上级来人和应付上级检查所耗占，本县事务的自主权很小，“规定动作”过多，“自选动作”过少。而另一方面，县级许多有审批权的部门又被上收上级直管，造成县域政府有责无权或责大权小的权责不匹配现象。县域经济社会要全面发展，就必须通过权力下放为其创造更宽松的环境和更自由的空间。
首先，要大胆地取消和下放更多涉及县域的省级审批权。近年中央实施审批制度改革向各省大胆放权，把大量的审批权分配权下放省级。然而，许多省级政府下放给县级政府权限不多，即使下放一些也大都是一些无关紧要的小事项。很多牵扯县级政府大量精力或财力的审批事项仍然没有下放或取消。建议中央直接刚性规定一些目前县级很需要，又没有下放给县级的审批权，放给县级政府并实施市县同权。还可拿几个条件较成熟的不同类型的县，来探索试行像上海自贸区一样的政府权力负面清单管理。
其次，扩大县级政府对国家转移支付自由支配的权力。要加大一般性转移支付力度，减少甚至取消专项转移支付，让县级政府有更大的权力根据本县的客观实际和本县发展的需要确定转移支付“切蛋糕”，而不是包揽使用的具体明细账。对县级转移支付的安排省级政府应是进行负面清单的管理，只规定禁止使用的范围内容，而不要规定应该使用的范围内容。另外宁可缩小项目的实施规模和范围也要尽可能取消县级项目的配套资金，在“做一件成一件”的保质为先的前提下，让县级政府挤出更多的财力来解决自身发展的关键问题。
二、实施纵向改革，彻底破除“市管县”对县域发展造成的严重束缚
我国现在的“市管县”是由20世纪末的“地管县”演化而来的。这种由行政手段形成的市管县体制的弊端在今天尤为突出。表现在那些由“地改市”而形成的地级市由于大部分不具备城市的辐射带动能力，不但带动不了县域的发展，而且耗费了县级管理机构大部分的时间和精力，甚至形成了对县域利益的严重侵蚀。
要解放县域经济，释放县域活力，就必须克服市管县的弊端,大胆进行市管县的纵向改革。总体的设想是：
省管县和市管县并行。首先，要分类施行，区别对待。省管县的县份应该有两类，一类是经济社会发展有相对独立性或者发展潜力巨大，综合竞争力强，有可能发展成区域性中心的县;另一类是与原上级的地级市所在地距离较远，区域经济关系上没有直接的关联，也不承接上级市的一些城市配套功能的县。这些县归省管，少了一个管理层级，就有更广阔自由的发展空间。留市管的县，应是与原上级市所在区有直接密切经济文化关系的，空间上接壤或距离不远，承担着城市经济政治社会文化某些方面功能，地缘上可以作为城市未来扩展的后备空间的县。这类市管的县，可以有效地接受城市的辐射和带动。市管县的数量主要是根据不同城市的辐射带动能力而定。
部分分权，省市共治。实行省管县，也可不必急着一步到位，可逐步上收、分步实施。实施省管县的县份，上收部分的市管理权限，比如财政、发改、国土、交通、统计等重要领域由省级直管，但督查权可放在市级。而留给市级的管理权则用法制的手段加以约束和规范，比如现在由市级负责管理的县党政主官以外的县级领导班子其他成员还是由市级选拔任用，但可刚性规定一个班子在整个任期之内允许变动的比例和范围、条件，防止对班子的随意变动。
三、转变用人方式，让领导班子建设为县域经济社会发展提供强有力的保障
对于县域领导班子建设，要分两个层面进行改革和规范：首先是县委书记岗位。在县委书记的任用方面要坚持以下三点原则：
第一，理念上不能再把县委书记的岗位刻意用作锻炼培养领导干部的平台。为了更多的干部成长而频繁提拔调整县委书记，会造成县委书记无法按照五年的时间来科学谋划和持续推进一个县的建设，影响了县域经济社会的健康持续发展，还在领导干部队伍中形成了急功近利、短期行为、表面文章、形象工程等群众深恶痛绝的不良风气。一个县委书记只有完整地经历了五年满届的任职，他的能力才能得到较彻底的磨练。刚性规定县委书记岗位必须一任五年。让每一个走上这个岗位的干部断了提前提拔的念头，沉下心来做五年谋划，死心塌地抓发展。当然届中不是不可以换人，可以把那些不称职或干部群众意见大的人换下来，但优秀的不急着提拔，要留住满届，因为我们选拔优秀的领导干部本来就是为了服务人民、造福人民的。
第二，大胆从任期届满县委书记中按照一定的比例选取最优秀的人直接破格上地厅级的市委书记市长岗位。对于县级党政领导班子的配备原则：
一要坚持结构服从于能力。一般来说，组织对于党委班子的配备都是配得较强的，问题在政府班子，政府责任大班子却配得较弱。按照目前的规定，县级政府职数一正五副，结构要求一般是这五副中要有一名非中共成员、一名女干部、一名三十五岁以下年轻干部。按结构配的班子成员很多并不具独当一面的能力。而班子成员工作不力或工作失误的结果总是造成县长被冤枉地问责或处分，政府班子不强更误了全县的发展。改革的设想让结构服从能力。先按能力把规定的职数配满，然后再按结构要求来补员，若少了哪一类的人员就再补上，但不占职数。主要领导可对补充的人员视其能力安排工作，由轻到重，由简单到复杂地循序渐进地调整分工逐渐压担子进行锻炼培养，这样既不影响整体工作，又有利于干部成长。
二要相对稳定。不能频繁地换人。应硬性限制任期内人员调整的比例，从笔者的体会来看，一个班子任期内的调整人数不宜超过百分之三十。
四、大胆进行县域政权治理结构改革，提高县域治理体系效率
现行的县域政府治理结构是金字塔式的权力结构。从我多年的实践体会来看，这种结构有几个致命的弱点：
一是层级过多，降低了政府效率。政府的行政流程是“县长-副县长-局长(或乡镇长)”，仅县级政府的事务就经过三个层级。二是三个层级中有“县长”和“副县长”两个层级集中在县政府自身，这样就造成所有的矛盾事务都集中到县政府，忙坏了政府，让政府无法从纷繁的事务中解脱，更无法从全局的角度统筹全县，从而影响了整体工作水平和质量，而职能局的作用没有得到充分的发挥又造成政府部门人力资源的浪费。三是非专业化的事务处理影响了工作质量。由于这种结构让县长和副县长处于事务处理的前台，县长或副县长对具体事务来说是综合性的而非专业性的，专业性的职能局却躲到事务的后台，结果是事务处理的非专业性降低了工作质量。
改革的设想是减少政府治理结构的层级，简化环节，进行扁平化的结构改革。
首先，精减副县长，由目前的一正五副减为一正一副，取消副县长分管制度，保留的唯一的一个副县长的职能是负责县长交办的工作或县长外出时主持政府工作。
其次，让职能局走到政府事务的前台，代表政府处理属于本局职能的事务，一来提高政府事务处理的专业化水平，二来把目前过度集中于县政府身上的大量矛盾分解到各职能局，减轻政府压力，让政府有更多的精力进行宏观的领导和全局的统筹。
再次，设立县务委员，把财政局、国土局、农业局等综合性较强的职能部门的局长定为县务委员，跟县委常委一样享受副处级待遇，作为政府班子的组成人员和决策层的成员，参加政府常务会，参与政府决策，但不分管其他部门的工作。
另外，乡镇是县域治理的一个关键层级，对于乡镇一级行政设置，若能进行大胆有效地改革，会对县域发展起到极大的推动作用。
乡镇层级的主要问题是“乡”“镇”不清，区别不明，效率较低，成本过高，活力不足。
改革的办法是：区分乡镇，区别定位。
改革的设想是把较强经济实力、或较丰富的产业、或是有较强区域影响力、或较大发展潜力的乡镇设立或保留为“镇”。镇可以作为独立的一级政权来设置，实行人大选举，赋予其相应的权力，比如相对独立的财政、较大的人事权和土地开发权等。让其有自主发挥的空间，也就是“扩权强镇”，让“镇”成为县域内的小区域中心。而把经济实力弱、人口聚集少、工商业潜力不大、不具备独立运转能力、主要靠转移支付来运转的乡镇设立或保留为“乡”。乡就作为县委县政府的派出机构来设置，不作为独立的一级政权，不设人大选举，由县委直接任命班子成员，代行使县委县政府的职能。通过这样的改革可释放出乡镇的巨大活力，形成对县域有效治理的极大促进。
（摘自《组工文萃》2016年第十期）
稿件来源：《改革内参》