【IDT】国际发展援助中的“碎片化”问题

这是国际发展时报第 240 篇文章

作者 | 唐丽霞

中国农业大学南南合作学院/人文与发展学院教授

     援助的碎片化通常和援助效果紧密联系在一起，并被视为是影响援助效果的一个重要原因。巴黎援助有效性宣言和安卡拉行动议程，直至釜山会议都致力于降低援助的碎片化，增强不同援助主体之间的协调性和分工，致力于建立以受援国战略和需求为导向的发展伙伴关系。但是，援助碎片化的程度并没有得到缓解，反而有愈演愈烈之势。援助碎片化主要表现在四个方面。

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援助主体的碎片化

     现代国际发展援助体系起源于美国对欧洲国家的马歇尔计划，到上个世纪60年代，一些接受马歇尔计划的欧洲国家经济恢复以后，也逐步开始向发展中国家提供援助，其后相当长的时间里，国际发展援助的提供者主要是数量有限西方发达国家和以UN和世界银行为代表的多边机构，后来随着石油输出国、国际非政府组织逐渐兴起，国际发展援助主体日益增多。如今，以中国、印度、巴西等为代表的新兴经济体在国际发展援助体系中的作用越来越明显，成为国际发展援助主体中的新兴参与者。

     此外，私人部门，尤其是一些以私人捐赠的基金会，包括比尔盖茨基金会、陈·扎克伯格慈善倡议等等兴起。这些私人基金其在资金规模上、资金使用的灵活性上以及聚焦专门领域的特点使得其成为国际发展援助的后起之秀。

     援助主体碎片化虽然有利于发展资源的筹集，但同时也导致了进入一个国家的援助主体数量增多，从而增加了受援国和不同援助主体的交易成本，增加了受援国管理对外援助的成本。按照OECD的统计，在1960年代，每个受援国平均获得2个援助主体的援助，2006年，每个受援国平均获得了28个以上援助主体的援助，这样极大地增加了受援国的管理成本，笔者在马拉维调研时，其财政部的一个官员表示，只是须要准备不同援助机构所需要的文本都已经非常困难了。

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援助对象的碎片化

     在国际发展援助发展的初期，援助主体的援助都是有专门指向的，如主要援助曾经的海外殖民地或者是地缘邻近的国家。被视为是国际援助成功典范的马歇尔计划当时援助战后欧洲，其范围也仅仅包括欧洲17个国家，援助总额135亿，向英国、法国和德国获得的援助总额都超过了10多亿美元。而现在全球受援国的范围在不断扩大，全球大约有150个国家接受国际发展援助。

     一项研究发现：2011年，日本111亿美元援助了142个国家，美国156亿美元援助了133个国家，加拿大17.5亿美元援助了128个国家，德国65亿美元援助了136个国家，法国61.5亿美元援助了129个国家，英国49.5亿美元援助了129个国家。不仅双边援助如此，多边援助机构也一样存在这样的问题。欧盟130亿美元援助了146个国家，联合国系统20亿美元援助了140个国家，世界银行100亿美元援助了80个国家，国际货币基金组织15亿美元援助了29个国家（Kurt Annen and Luc Moers，2017）。

     总体上来说，在上个世纪60年代平均每个双边援助机构的援助国家数量为20个，到了2011年，这一数字上升到87个国家。援助对象的碎片化，最直接的后果是导致了援助主体协商和管理成本的上升，同时也导致了流向受援国援助资源的零星化，难以产生能够摆脱发展困境的效益。

人道主义援助/来源：网络

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援助机构的碎片化

     援助机构的碎片化，主要指的是一个国家内部参与国际援助的机构数量和项目类型日益庞大，从而导致援助主体内部协调成本的增加，降低援助行动的效率。虽然，诸如美国（USAID）、英国（DFID）和德国（BMZ）等主要双边援助机构都由专门管理国际援助事务的发展部或发展署，但这并不意味着只有这些部门才能管理国际援助行动。

     以德国为例，仅在农业领域内，有独立的国际援助投入的部门就有外交部、经济合作部、农业部、教科部和环保部，此外，还有大量为这些部门提供援助执行服务的各种咨询公司以及非政府组织等，构成了体量庞杂的援助体系。在上个世纪60年代，美国发展署（USAID）是最主要的对外援助机构，但现在美国至少有50多个不同机构执行着上百个不同领域不同目标的发展援助项目（programme）(Shannon Carcelli ,2017)。

     不同援助机构的援助行动在项目目标上、内容上存在着大量的交叉性和重复性，造成了援助管理成本上的大量浪费，也导致了内部协调的困难。不同援助机构之间也存在着争取更多预算的利益冲突和彼此之间的竞争，甚至互相轻视，合作基本上不太可能实现。 

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援助领域的碎片化

     二战以来，国际发展援助的领域在不断的延伸。在上个世纪五六十年代，援助主要关注经济增长，促进就业；而到了七十年代，则开始更多关注社会发展领域，尤其是教育、卫生和扶贫等；八十年代则更多关注结构调整，促进经济自由化；九十年代，民主、治理和良政也开始成为国际发展援助的领域；千年发展目标提出后，饥饿、卫生、营养、健康、教育、性别、环境等问题再次成为援助的重点领域；可持续发展框架提出来以后，国际发展援助的重点领域又得到了进一步的扩展，就业、清洁能源、产业发展、基础设施、城市和社区、和平以及国际合作等也进入到国际发展援助的领域。

     援助领域几乎揽括了一国发展的方方面面，所有领域都重要，所有领域都需要同时被关注被投入。但是国际发展援助筹资总体规模并没有显著增加。而领域的扩展，就稀释了资源的投入强度，从而造成常见的“撒胡椒面”的问题，难以形成能够跨越某一问题陷井的发展动力，使得援助难以看见明显效果。

中国国际扶贫中心在坦桑尼亚的援助项目 /来源：作者

     目前对于国际发展援助碎片化对援助产生的负面影响都已经有了共识，尤其是带来了援助行动者的交易成本的上升，如管理成本、谈判和协商成本和执行成本等，一方面会分散援助资金的使用国别和范围，弱化了援助效果的发挥；另一方面，由于不同援助主体的倾向性和选择性，也会导致援助资源分布的不公平。一些国家和部门处于被忽视的状态，产生援助宠儿（Aid Darlings）或援助孤儿（Aid Orphans）（Stephan Klingebiel，2016）。

     国际社会虽然也在采取多种机制来促进援助的协调和合作，但收效甚微，大量的援助协调机制仅仅停留在理论和倡导层面，实践层面基本难以有任何实质性进展。但是从另一个角度来说，碎片化也代表了多样化和多元化，多样化和多元化则又是发展援助创新的源泉。因此，如何平衡碎片化和多样化之间的关系才是国际发展援助管理面临的重要挑战。

参考文献：

[1] Kurt Annen and Luc Moers，2017, Donor Competition for Aid Impact, and Aid Fragmentation, The World Bank Economic Review, 31(3): 708-729

[2]Urs Burcky, Trends in In-country Aid Fragmentation and Donor Proliferation, OECD working paper,2011

[3]Shannon Carcelli , 2017, Bureaucracy at the Border: The Fragmentation of US Foreign Aid, research paper

[4]Stephan Klingebiel, 2016, The Fragmentation of aid: Concepts, Measurements And Implications For Development Cooperation, Palgrave Macmillan, UK

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