【IDT】私营部门参与国际发展合作——发达国家的经验

这是国际发展时报第 242 篇文章

作者 | 徐加

中国农业大学人文与发展学院博士研究生

如今，私营部门正日益成为发展中国家经济增长、可持续发展和减贫的关键部分，发达国家的官方援助机构也越来越重视与私营部门一道开展国际发展合作。根据OECD数据，2016年，DAC国家流向发展中国家的发展援助资金有40％来自私营部门，其中日本私营部门资金的比例更是高达73%[1]。2011年《釜山宣言》、2015亚的斯亚贝巴行动议程、2030可持续发展议程等都强调了私营部门在确保可持续社会、经济、环境成果方面扮演着关键角色。私营部门带来的资源、知识、就业机会、基于市场的解决方案在应对全球性问题中起着重要的作用。本文对私营部门参与国际发展的历史、模式，及其优势和挑战等进行介绍。

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 私营部门参与国际发展合作的历史

发达国家官方发展援助机构与私营部门的合作自二战以来开始萌芽，经历了20世纪80、90年代的私有化浪潮之后，现在已经到达了比较成熟精细的多元主体合作阶段。

第一阶段，二战后-20世纪80年代：政府对政府的援助为主，私营部门主要从事人道主义救助活动。二战以后，由发达国家向发展中国家提供援助成为国际社会的制度化安排，美国对欧洲战后重建的援助成为对全球贫困展开应对的先例。这些早期的活动往往以“政府对政府”的援助为主，其他主体虽然也有所参与，但它们主要致力于人道主义传统的救助活动，与官方合作较少[2]。

非洲村庄/来源：作者

第二阶段，20世纪80-90年代：政府回退，援助私有化。20世纪80年代以来，新自由主义成为发达国家对外援助的指导思想。一方面，为了提高援助效率，新自由主义要求加强市场等部门的作用，以私有化和委托外包的方式开展对外援助；另一方面，该流派认为正是受援国政府的贪婪和过度干预造成了其经济上的落后，因此，应绕开政府，强调附加条件和绩效要求，着力培育市场和民间力量[2]。

这一时期，大量对外援助开始依托私营部门进行。例如在美国，里根政府时期提出了以削减政府、加强私营企业和市场为核心的对外援助“四根支柱”，其中包括大量开发适应自由市场经济的人力资源，将权利分给私营企业、志愿者组织，而非公共机构；发展私营部门和市场力量，使它们在解决发展问题方面发挥作用。

第三阶段，反思私有化，开始政府、私营部门、NGO多元主体阶段。到了20世纪90年代末，越来越多的人开始质疑私营部门援助的效果和持续性问题，9.11事件也让发达国家开始关注善治、民主等问题，政府的作用又开始被人重视。这种反思的结果并不是排斥私营部门的参与，而是重构政府、市场、民间三位一体的模式，形成健全的管理政策，标志着“多元参与”发展阶段的到来[2]。例如英国前首相布莱尔在这一时期提出“第三条道路”，强调对政府、私人部门与NGO三者间关系的重新定位，加强国家与私人机构之间的合作与互补关系，更好地发挥企业、家庭、第三机构（志愿性工作）和其他民间社会组织的责任和作用。

综上所述，美国、英国等这些发达国家经过了几十年的对外援助历史，在一系列政策和事件的推动下，已经摆脱了单纯依赖公共部门或私营部门的方式，形成了政府与私营部门、社会力量相互配合的多元化合作体系。

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私营部门参与国际发展合作的模式

以美国、日本、英国三个国家为例，本文根据政府部门与私营部门在合作中发挥的作用，将合作的方式分为三种，即美国的合作协议模式、日本的公私合作伙伴关系模式、英国的赠款模式。

三种合作模式/来源：作者

第一，美国的合作协议模式。合作协议是美国官方援助机构美国国际开发署（USAID）与私营部门合作的主要机制。合作协议是一种需要政府部门持续参与发展项目的模式，USAID在与私人部门的合作中要负责批准项目实施、关键人员任免、合作实施项目、监测项目绩效、审核项目报告等等。

USAID实施的全球发展联盟（GDAs）是一个私营部门参与项目，也是典型的合作协议模式，旨在利用合作各方的资源和专业知识，实现私营部门的商业利益和USAID发展目标。自2001年，GDAs已经成为USAID与私营部门合作的旗舰模式，给USAID带来了3000多个不同的合作伙伴[3]。

GDAs项目流程 [4]/来源：作者

所以，合作协议是一种非常广泛和深入的互动，需要政府部门与私营部门基于共同的愿景和目标建立合作关系，援助项目是由各个主体共同设计、共同出资、共同实施、共同受益、共同分担风险和责任的。

第二，日本的公私合作伙伴关系模式。公私合作伙伴关系（PPP）也是由政府部门和私营部门共同投资、承担风险的合作形式。自2008年4月日本颁布了“发展中国家公私合作伙伴关系”这一加强ODA与日本公司之间合作的新政策以来，日本国际协力机构（JICA）在与私营部门的合作中就一直注重促进公私合作伙伴关系[5]。

与美国的合作协议不同，日本的公私合作模式中私营部门是项目实施的主体，并以改善发展中国家商业环境和基础设施、收集受援国信息、为ODA项目做准备为重点。

近年来，发展中国家越来越倾向于将私营部门的专业知识纳入基础设施项目，JICA制定了公私合营式基础设施项目筹备调查，其目的是鼓励那些有优秀的技术、知识和经验，有兴趣进行海外拓展、涉足发展领域的企业，将必要的调查委托给这些企业来进行，在上游阶段形成业务计划，验证基础设施建设项目的可行性[6]。

公私合营式基础设施项目筹备调查流程 [7]/来源：作者

除了这一项目之外，JICA也通过私营部门投资融资、日本技术传播合作项目、金字塔底层业务促进筹备调查、私营部门运用日本技术参与ODA可行性调查与验证调查等多种项目与私营部门合作[6]，这些项目的主要目的都是调查日本的技术、产品能否在今后用于ODA项目，或日本企业能否通过其专长和产品参与到ODA中来。

第三种为英国的赠款模式。英国官方援助机构英国国际发展部（DFID）在国际发展合作中为私人部门提供赠款，即向受赠的企业提供资金和实物等，受赠方不必承担债务。与上述两种方式不同，赠款模式不需要政府部门持续地参与项目实施，对项目的监督也比较有限，私营部门是项目实施过程中的主角。

DFID设立的“挑战基金”是一种典型的可供私人企业申请的赠款。挑战基金是20世纪90年代后期出现的发展合作机制，邀请来自特定领域工作的公司提交项目建议书，以实现具体目标，例如向穷人提供金融服务、激发对某些高风险市场领域进行投资、鼓励创新等[8]。其中，私营部门负责项目实施，而DFID在筛选申请人、提供资金、验收项目之外，并不参与项目的具体落实。

DFID通过基金管理人来管理挑战基金项目的整个流程。在筛选阶段，申请人首先要提交概念说明，基金管理人审核概念说明。概念说明合格后，申请方会受邀提交完整的申请，申请由技术专家和捐赠组织代表组成的独立评估小组进行评估。签订协议后，DFID要向受赠方付款。受赠的企业主要承担项目实施的工作，基金管理人的职责是在实施过程中进行监督，以确保项目按照预先约定的时间框架进行。受赠方每季度提交一次进度报告，在项目完成时提交最终进展报告。基金管理人也要向捐助者和其他利益相关者提交报告，总结挑战基金的进度[8]。

所以，在赠款的模式下，政府部门负责筛选收到的建议书，在与这些选定的机构签订合同并提供赠款后，项目的实施就由私营部门来进行，项目的资金管理和评估或由政府部门进行，或外包给其他机构。

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私人部门参与国际发展合作的优势和挑战

对于私营部门参与国际发展合作，学者们观点褒贬不一。支持一派的观点大致包括吸引新的财务资源、提高效率、通过竞争来降低成本、分担风险等；反对一派的观点则有歪曲发展的优先事项、忽视相对欠发达的地区、对公共部门名声的滥用、公共部门管理失控等。本文在上述三种合作模式的基础上，分别提出它们各自的优势与不足。

在合作协议模式中，政府部门与私营部门的合作非常紧密，贯穿了从项目设计到监测评估的各个阶段。这种密切的互动让双方能充分融合自己的优势；政府部门可以作为企业和当地政府的桥梁，帮助私营部门更容易地进入实地，推进并实现各种商业利益，并将发展干预的元素融入到商业行为中[9]。但同时，这种模式要求双方投入大量的人力和时间，需要项目人员时时调整特定的合作联盟来适应实地发生的各种情况；也需要项目人员有足够的经验、知识，不能缺乏工作热情；运用合作协议模式的政府部门必须具有较高的识别、建立和实施合作项目的能力。另外，由于合作协议的情境性、一次性，私营部门的合作者难以从过去的联盟关系中吸取经验教训融入到当前的伙伴关系中，政府部门也没有特别鼓励或支持这种学习活动[10]。

公私合作伙伴关系模式可以降低投资风险，促使更多的私营部门参与国际合作，也验证了私营部门的产品、技术是否适用于ODA，以及ODA能否提高私营部门运行效率，确保了后续合作的效果和持续性。同时，道路、港口等基础设施的完善为私营部门创造了更好的投资环境，鼓励更多企业到伙伴国家开展投资和发展合作项目，形成了良性循环[6]。但是，日本这种完全通过私营部门提交的建议书中筛选项目的方式，可能会导致项目更多地从企业的利益而非伙伴国家需要的角度出发，政府部门也可能因为对私营部门资金的需求而放弃发展合作的重点。另外，日本公私合营模式项目的时长大都在2年以上，所以项目期间政府对外政策、财务管理规定、项目相关领域优先事项的变动都有可能影响项目成果。

在赠款模式中，将项目的大部分或全部管理工作外包不需要投入大量技术人员和资源，同时还能最大限度地发挥私营部门的优势和能动性，例如根据当地人的需要出售产品和服务、雇用更多当地员工、改善劳工标准和商业惯例等等。但是，赠款模式对选择、监督项目实施单位和项目管理人员有很高的要求，可能会发生监测评估标准和质量参差不齐的情况。另外，财务数据更容易从受赠的企业那里收集，但这些企业可能对发展问题没有多少兴趣或理解，所以追踪项目所取得的成绩、项目干预产生的发展影响，可能远远少于对受赠方在该项目上的财务业绩的衡量[11]。

本文是国家社科基金的阶段性成果，项目名称：多元主体共同参与中国对非援助机制研究，项目号：16BGJ021

参考文献：

[1] 数据来源：OECD数据库，https://data.oecd.org/drf/total-official-and-private-flows.htm#indicator-chart

[2] 杨义凤,邓国胜.国际NGO参与对外援助的变迁及对中国的启示[J].中国行政管理,2014(03):109-114.

[3]USAID, ENGAGING WITH THE PRIVATE SECTOR FACTSHEET[EB/OL], 2017(03), https://www.usaid.gov/globaldevlab/documents/engaging-private-sector-factsheet

[4] USAID, GLOBAL DEVELOPMENT ALLIANCE (GDA) ANNUAL PROGRAM STATEMENT (APS) [EB/OL],https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/15396/GDA%20APS_APS-OAA-16-000001_2016-2018.pdf

[5] MOFA, White Paper on Development Cooperation 2016[R], 2017(09), http://www.mofa.go.jp/policy/oda/page22e_000815.html

[6] JICA, JICA Annual Report 2017[R], https://www.jica.go.jp/english/publications/reports/annual/2017/index.html

[7] JICA, 公私合营式基础设施项目筹备调查2017年度公示后说明会[EB/OL], https://www.jica.go.jp/activities/schemes/priv_partner/ppp/ku57pq00000yah34-att/info_01.pdf

[8] Brain A, Gulrajani N, Mitchell J. Topic Guide: Meeting the challenge: How can enterprise challenge funds be made to work better[J]. Eps Peaks, 2014

[9] USAID, Building Alliances Series: Agriculture[R], 2009(10), https://www.usaid.gov/gda/building-alliances-sector-guide-series

[10] USAID, EVALUATING GLOBAL DEVELOPMENT ALLIANCES: AN ANALYSIS OF USAID’S PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS FOR DEVELOPMENT[R], https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1880/GDA_Evaluation_reformatted_10.29.08.pdf

[11] ICAI, Business in Development[R], 2015(05), https://icai.independent.gov.uk/report/business-in-development/

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