【IDT】重振公共伙伴关系是实现可持续发展目标的关键
作者丨张春，云南大学国际关系研究院/云南大学周边研究中心，研究员
尽管始终牢记联合国千年发展目标的教训，但联合国2030年可持续发展议程的落实速度未能有明显加快：一方面，尽管2030年议程在通过之前便已制定了一个相对完整的目标—具体目标—指标体系（GTI）——统称为可持续发展目标（SDGs），但其完善却进展缓慢，期待2020年3月IAEG-SDGs的全面评估能够进一步优化指标体系。这某种程度上与MDGs在通过5年后才有较为完善的指标体系相似。另一方面，SDGs通过后便遭遇逆全球化与民粹主义浪潮冲击，加上全球经济增长乏力，因此头4年的落实进展并不明显。这某种程度上与MDGs头5年的遭遇相似。而前述两个方面极可能导致SDGs与MDGs的第三个相似点，即全球发展伙伴关系特别是公共伙伴关系得到重视仍是议程落实中后期的事情。一、全球可持续发展伙伴关系的理性设计必须承认的是，2030年议程在设计过程中高度关注此前国际合作的经验和教训，并将全球可持续发展伙伴关系当作其设计的核心聚焦之一。
2030年议程设计了远比MDGs更加复杂的衡量伙伴关系的目标—具体目标体系。一方面，效仿MDGs，2030年议程也将相关手段和伙伴关系单独列出，即SDG-17“加强实施手段、重振可持续发展全球伙伴关系”，下有19个具体目标，全部指向全球伙伴关系建设。另一方面，区别于MDGs，2030年议程在前16项目标中也列出更为专门的仅针对本项目目标的具体执行手段，共计43个具体目标。换句话说，2030年议程的具体目标中有62项涉及执行手段和全球伙伴关系。[1]
进一步考察，可发现2030年议程对全球可持续发展伙伴关系的构想有三大特征：一是从援助朝向“自助+互助”转变。在继续强调发展的自主权和所有权的同时，全球可持续发展伙伴关系更强调各国的自主贡献，其核心指标是国内资源动员。SDG-17.1强调，“加强国内资源的调动，包括通过向发展中国家提供国际支持，改善国内税收和其他税款的征收”。二是从官方发展援助（ODA）到“官方可持续发展支助总量”（TOSSD）的转变，鉴于2030年议程所需资金规模极大，全球可持续发展伙伴关系倡导多元筹资方式，动员包括国内资源、跨国公司、慈善基金、外逃资本、援助等在内的各种资本，以促进“从多种来源调动额外财政资源用于发展中国家”（SDG-17.3）。三是从政府主导到多元伙伴协调行动，由于国际发展合作的公益性，私营部门往往因盈利关切而动不足，因此既需要政府承担更多的公共责任，但也需要私营部门承担更大的社会责任，进而就形成了SDg-17.17所强调的“鼓励和推动参照组建伙伴关系的经验和资源配置战略，建立有效的公共伙伴关系、公私伙伴关系和民间社会伙伴关系”。二、全球可持续发展伙伴关系的设计缺陷如果仅考察目标—具体目标的设计，有充分的理由相信，全球可持续发展伙伴关系将重大地促进SDGs的实现。但更进一步的考察会发现其中存在的诸多问题，而这恰好是2030年议程的落实并不令人满意的重要原因之一。无论是否故意，全球可持续发展伙伴关系的目标—具体目标在翻译成为更加具体的衡量目标时，出现了较大程度的误译、漏译甚至错译。[2]2030年议程的62个指向全球可持续发展伙伴关系的具体目标的翻译大致可分为四类：一是高度匹配的，如SDG-4.b与SDG-4.b.1，SDG-7.b和SDG-7.b.1，SDG-8.a和SDG-8.a.1，等；二是相对匹配的，特别明显地体现了很多具体目标的对应指标并不明确，而是相对模糊地归结到官方发展援助上，如SDGs-2.a.2、3.b.2、6.a.1、9.a.1、15.a.1、15.b.1、17.2.1、17.3.1、17.3.2、17.17.1等；三是某种程度上有所扭曲的，如SDG-17.10仅使用“全球加权平均关税”来衡量（SDG-17.10.1）；四是被“丢失”的，如SDG-1.a。
需要特别强调的是，在与62项涉及伙伴关系的具体目标相对应的76项指标中，有27项指标无法衡量伙伴关系；换句话说，尽管从表面上看有多达62项具体目标旨在促进伙伴关系，但最后真正能对伙伴关系的落实情况加以评估的指标只有49个。被“遗漏”的伙伴关系具体目标中，大多涉及发达国家的责任，特别是切实履行其拨付承诺的官方发展援助问题，对发展中国家的技术转让、能力建设支持等。其中尤为重要的是，最为直接地涉及伙伴关系的SDG-17.17在翻译后，仅强调“为建立公私伙伴关系和民间社会伙伴关系承付的美元数额”，公共伙伴关系消失不见，这意味着发展中国家所强调的南北关系、南南关系和三角关系都不再被强调。
全球可持续发展伙伴关系的指标翻译还存在另一个明显的问题，即出于衡量的便利，绝大多数指标都采用资源衡量方式。同样，SDG-17.17最后的衡量方式仅仅是“美元数额”；在所有76个涉及全球可持续发展伙伴关系的指标中，有超过30个是直接使用美元数额来加以衡量的。由于私营部门可动员的资金更为可见，因此最终导致全球可持续发展伙伴关系被简化或歪曲成为公私伙伴关系[3]，而私营部门参与国际发展合作的积极性却是可疑的。二、全球可持续发展伙伴关系的重振尽管有诸多原因，但伙伴关系本身的不完善、不充分甚至误导性，无疑也对SDGs的实现形成了阻碍。一方面由于目前过多强调公私伙伴关系，另一方面由于私营部门资金动员更加困难，全球可持续发展伙伴关系的重振或许仍只能寄希望于公共伙伴关系。
第一，应建立传统援助国、新兴发展合作伙伴和其余发展中国家的发展筹资动员体系，升级并实现“共同但有区别的责任”原则的可操作化。这一2.0版本的“共同但有区别的责任”原则包括三个要素：一是发达国家充分履行官方发展援助承诺，即实现将其国民总收入的0.7%用作对发展中国家的官方发展援助、将其国民总收入的0.15%至0.20%用作对最不发达国家的官方发展援助的目标；二是新兴发展合作伙伴遵循“国家自主贡献”原则，自愿设定自身提供官方发展援助的目标；三是其余发展中国家遵循责任共担原则，自主设定自身国内资源动员的目标。[4]
第二，应优化三方甚至多方合作，确保南北合作与南南合作的相互协调与配合。尽管随着新兴大国群体性崛起，南南合作正从相对单一的政治团结迈向更为全面的政治、经济乃至安全等全方位合作，新型南南合作正在浮现。但由于南方和北方整体实力仍有较为明显的差距，因此在推动全球可持续发展伙伴关系特别是公共伙伴关系的建设时，仍应坚持南北合作的主渠道作用，同时推动南南合作与三方合作的更大发展，形成南北合作的有益补充。
第三，应推动统计能力建设，保证可持续发展决策的正确方向。数据革命或统计能力建设是实现2030年议程的重要保障，但西方往往将“数据革命”替换为“问责责任”（accountability revolution），极可能导致数据被用于“行动和问责”而非可持续发展；[5]而发达国家和发展中国家的数据能力差距，也极可能导致可持续发展数据伙伴关系演化为新型的南北关系，因此必须以公共伙伴关系为基础和保障推动全球数据伙伴关系的建设。
[1] 本文有关2030年议程的目标—具体目标的讨论均源于：联合国：《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，2015年9月25日大会决议，联合国文件，A/RES/70/1，2015年10月21日。
[2] 本文有关2030年议程的目标—具体目标—指标体系的讨论均源于：联合国：《可持续发展目标各项指标机构间专家组的报告》，2016年3月8日，联合国文件，E/CN.3/2016/2。
[3] Barbara Adams and Laraine Mills, “The Semantics of Partnership,” Policy Briefing, Global Policy Watch, May 29, 2018.
[4] Zhang Chun, “Common but Differentiated Commitments: China's Engagement with the 2030 Agenda Global Partnership,” China Quarterly of International Strategic Studies, Vol. 1, No. 3, October 2015.
[5] SDSN, Data for Development: A Needs Assessment for SDGs Monitoring and Statistical Capacity Development, April 17, 2015, p. 8.
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