秦虹：城市更新是行动而不是运动，必须遵循规律

秦虹  中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员、住建部政策研究中心原主任，本文刊发于5月6日经济观察报。

本文字数：3501字

阅读时间：6分钟

企业参与城市更新有五个关键要点：科技为力、产业为核、文化为魂、设计为美、运营为要。

第一，科技为力，城市更新必须要用新的科技来提升更新项目的承载力和吸引力，提高效益和建筑坪效；第二，产业为核，更新不能光更新外壳，更重要的是里边的内容，产业和业态的升级；第三，文化为魂，地方吸引人、留人、聚人是靠文化，到处都有商业，宽窄巷子、锦里卖的东西，成都别的地方肯定都有，为什么宽窄巷子吸引人，锦里吸引人，其实是人们追求文化；第四，设计为美，不仅设计可以带来新的展示，新的形象，形成地标性的建筑，让人们有向往，而且空间功能的提升也需要通过设计让空间的利用率更高；最后，运营为要，通过运营资产，资产管理和服务来提升资产价值，城市更新就是发现价值、提升价值的过程。

经济观察报：城市更新这件事提了很多年，现在被提至国家级的战略层面后，在具体操作方面有变化吗？

秦虹：很多人说城市更新不就是房地产开发吗？我说城市更新不是房地产开发。

房地产开发只是解决城市发展的增量需求问题，而城市更新是解决城市发展中存在的所有问题，如城市中物质性的老化、空间结构的失衡、功能性的缺失和文化及自然环境的破坏等问题。

对企业来说，如果用房地产开发的思维和模式去做城市更新，那一定做不好，会失败。对政府来说，如果按照管房地产开发的方式来管城市更新，就把城市更新管死了。例如，城市更新就不能按照房地产开发的方式融资。政府按照管房地产开发的那套逻辑和指标，来管城市更新，那城市更新啥也做不成，特别是有机更新。

举个例子，一个厂房高30米，更新后用途能不能改变？如改变用途需不需补交土地出让金？走不走招投标程序？自我更新是否可以？建筑里边能不能加层，外面能不能加高？这些规定要么不明确，要么无法实施。城市更新本来就是个长周期的更新，投资大、回收周期长，再让补土地出让金，那就更没有人来搞了。

所以城市里实际上有大量的低效空间，没有办法来更新。比如很多商场都经营不下去了，都关门了，可能适合搞公寓，因为位置又好，住宅又贵，有那么多年轻人想租房子，改成公寓多好。改不了，改公寓，消防怎么通过？里边商场的结构改不改？加不加层？剩余使用年限短怎么办？这些都是问题。

所以说城市更新不是房地产，其实有多层意义。从开发者角度、企业角度，不能按照开发思维，按卖房子的思维来干这个事儿。对政府来说，不能按照房地产管理来管它。

有机更新如果政府不批准，对企业来说，要冒很大的风险，因为政府不管的时候，都照常可以运营，政府一说违建，没经过批准你就改建了，企业风险很大。

经济观察报：城市更新的拆除重建、有机更新、综合整治是不同阶段吗？

秦虹：拆除重建、有机更新、综合整治不是过程阶段，是并列的，现在既有拆除重建、有机更新，也有综合整治，三个模式是并行的。

拆除重建在深圳做的最多，因为深圳很有特殊性，所有的土地国有化，所有的开发都是在国有土地上开发，不是新增土地的开发，所以都叫更新。实际上，深圳的城中村已经是国有土地，这要在其他城市都算新建项目，不叫存量更新，所以深圳有其特殊性。

其他城市，过去做的拆除重建比较多，如棚户区改造，老工业区和危旧房的拆除等都是拆除重建。把城市老街区推倒，建个假古董，过去做了很多，但是今后，我认为这种方法应该越来越少，不能说一点不能拆，但是应该越来越少。拆除重建做出来千城一面、假古董，对整个的城市的文化、肌理、历史的破坏非常大。

而有机更新是以保留为主，点状的少量拆迁。拆除重建是点状的保留，大面积的拆除，正好不一样。另外，拆除重建主要是关注增量，拆了平房建高楼。有机更新主要是提质增效，没有在建筑空间上有多大的增加，但是内在的产业更新，文化提升，环境修复，建筑品质改善，是一个提质增效的更新。

现在成都就提出有机更新，要保留城市的历史文化和肌理，在这基础上，提升效率和品质，提升整个产业升级。

综合整治，是基本不涉及到建筑物本身的更新，既不拆里边也不拆外面，只是改善环境配套，更新前后既不改变用途，也不改变土地使用权人，这叫综合整治，包括环境整治、生态修复、道路重建、基础设施提升、公园建设，也包括老旧小区改造，都是不涉及到建筑本身的更新。

我这样划分的目的是什么？是为了回答社会上很多人的问题，城市更新不就是房地产开发吗？很多领导都认为，说城市更新不就是旧城改造吗？我说不是。为什么不是？我说只有拆除重建有一点像房地产开发，因为拆了以后推倒，但这个未来要减少的，那么有机更新、综合整治都不是房地产开发，不能说城市更新是房地产开发，另外也不能说是旧城改造，因为有机更新也好，老旧小区改造或者综合整治也好，实际上都包括了内容的更新。包括产业、文化，提升城市的活力，不仅仅是大城市搞得很漂亮，修旧路变新路，旧房子变新房子，不是这样的，是里边核心的提升。

成都现在所有城市更新的部门都叫城市有机更新局，所有宣传都是有机更新，这很好。

经济观察报：不是所有城市的城市更新都叫有机更新？

秦虹：成都最强调有机更新。现在很多地方政府，对城市更新的认识，没有成都这么高。成都要干这个事儿，就愿意投入，为此负债，整个大环境是政府强力支持。很多城市没有这么高的认识，为什么政府要投这个钱去做，就是有动力和积极性。

经济观察报：有机更新的模式，操作难点在哪？

秦虹：城市更新如果完全靠政府，肯定做不下去。必须要社会参与，让企业发挥，调动市场的力量，要尊重客观的规律，不是想怎么做就怎么做。很多原来热热闹闹的古城，拆了，建个新古城，真的是巨大的浪费。

有机更新一定要把原来的东西留下，人也好，建筑也好，街里也好，城市文化和基因要留下，在基因的基础上，不断提升和完善。没有这个基因，再去造一个新城，这个更新就很奇怪，没有意义。

城市更新必须得用高科技和新科技，只有用了新科技，才能达到城市更新的新高度。旧的建筑怎么更具备抗震性，要靠最新的科技技术，还要增加坪效，增加使用空间。新的材料又美化，又结实，能打出一个隔层，传统的砖瓦又丑又隔不出多少空间，要用钢结构、用玻璃等等新技术，就能提高坪效，改变结构。还要增加吸引力，打造一个环境，有绿化、有绿植、有阳光、有透气性，也要靠新的建筑材料，新的施工的手法来实现。

另外通过场景的营造，靠信息化手段，比如有的餐馆，中午吃饭，晚上就变成酒吧。今天是海底世界喝酒，明天就变成太空餐厅，后天变成沙漠食堂，全是通过灯光声来营造场景。这都是科技在空间里的一些应用，要不用这些，就很难丰富空间、提升空间，所谓的坪效就没办法产出，只有靠科技才能极大地提高坪效。让一个餐馆本来经营的时间，可能是中午两小时，晚上两个小时，通过场景的营造，变成了一天12小时经营，通过科技手段来实现场景营造。有硬的场景，也有软的场景，软的场景就是靠信息化技术来实现的。

城市更新如果不用新科技，就达不到城市更新的新高度，必须得有科技。商业运营也要通过大数据来分析客户，精准推送，吸引客户。城市更新后的资产运营管理非常重要，城市更新就是发现价值、提升价值的过程。

所以我们总结了几句话，科技为力、产业为核、文化为魂、设计为美、运营为要。这真的是非常复杂，专业化程度也很高的一件事，做好了是不容易，是长周期的。

城市更新是行动而不是运动，不能运动式更新，一定是持久解决实质性问题，有实质内容的更新。坚守长期主义，开始可能短期不赚钱，要培育它，最终获得持续性的现金流。

城市更新一下子全面铺开也很难，就是个点线面的过程，是持续性的更新，从一点开始到一条线，逐渐到这一片的更新，实际上很难一个城市同时所有的地方都更新。

经济观察报：成都的猛追湾改造项目，是EPC+O模式（即设计、采购、施工及运营维护一体化的总承包模式），有什么创新？

秦虹：过去在商业运营方面，政府和企业基本相互独立，企业运营自己的，政府搞规划搞管理，政府很少介入具体的商业，基本是市场的自发行为。

成都的特色，是自上而下推动比较明显。在成都，从市政府、区政府都要搞城市有机更新，所以就招商引资，政府介入的比较细，为企业参与主动对接资源。

猛追湾这个地方可能有一部分不是政府的产权，政府通过EPC的方式，让万科来做，再加上运营。所谓的创新，实际上是在这个过程中，有了政府和企业的合作。政府也给了一些资源，比如政府产权的房子，广州的永庆坊就是这样，政府把房子买过来变成政府的产权，经营是万科在做，万科收租金拿到经营收益，所以就是总承包在搞运营，和政府有个紧密的合作。

猛追湾项目，万科的投入是人力，靠运营来打平他的人力、设计，应该是能持平的，或者短时间持平不了，10年肯定是能持平的。

政府也得选择哪个企业更好，主要看运营理念和专业能力，还有他们之前是否做过类似项目的经验。

延伸阅读

转载请注明出处

并附带官微二维码

长按关注

中国宏观经济论坛（CMF）成立于2006年，是中国宏观经济研究领域最有影响力的智库之一。CMF由人大副校长刘元春，人大一级教授、CMF联席主席杨瑞龙及CMF联席主席、中诚信集团董事长毛振华领衔，依托理论经济学、应用经济学一级学科排名全国第一的中国人民大学经济学院的优秀研究力量，同时诚邀知名研究机构专家，聚焦宏观经济动态和前沿性重大经济问题研究，季度发布中国宏观经济分析与预测报告，月度发布中国宏观经济月度数据分析报告，不定期举办宏观经济热点问题研讨会及理论与思想研讨会，发布中国宏观经济专题报告及理论与思想报告，共累计公开发布研究报告600余份，参与联合研究专家逾500位。成立15年以来，论坛受到各级政府部门以及社会各界高度关注和评价。