沈坤荣：规范土地抵押有利于遏制隐性债务增量，清理规范地方融资平台

作者沈坤荣，南京大学商学院教授、经济增长研究院院长

以下观点整理自沈坤荣在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第29期）上的发言

本文字数：2522字

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我国近期出台的三项土地政策（取消土地抵押融资、集中供地、土地出让收入划转税务部门）的影响

一、2016年规范土地抵押后对地方政府债务的影响

“以地谋发展”模式在我国改革开放的进程中具有一定的合理性，而且在相当长一段时间内的作用是很大的，但是凡事不能过头，过头就会走向反面。

土地要素的金融功能是由财政功能演化而来的，地方政府以土地资产撬动银行贷款，其核心是土地价格上涨的预期。在这样的预期下，市县级政府可以通过土地储备中心和地方融资平台进行储备土地抵押贷款，在城市道路建设、桥梁建设、机场建设等基础设施投资方面发挥了很大的作用。

地方融资平台由地方财政拨款或注入储备土地、股权等资产来组建，实际上成为了一个举债主体。2008年以后，出于刺激经济的需要，这类主体的规模迅速壮大，在2014年一系列过渡性政策实施之后，2015年起地方政府通过发行债券的形式来举债，2016年2月国家提出了要规范土地抵押，整体来看，这项政策有助于遏制地方政府债务的无序扩张行为。

规范土地抵押会对地方政府显性债务和隐性债务同时产生影响。第一，对于地方政府显性债务的影响：一是更加透明化和正规化，二是加强了对于地方政府债务的管理。第二，对于地方政府隐性债务的影响：一是遏制隐性债务增量，二是有助于清理规范地方融资平台公司。

二、住宅用地集中供应对土地市场和房地产市场的影响

从22个重点城市的集中供地政策推进情况来看，自然资源部在重点城市实现“两集中”政策的目的就是要稳定市场预期，而稳定市场预期既有赖于合理的供需关系，也有赖于充分的信息披露。所以，这项政策的目的之一就是合理增加住宅用地供应，充分披露住宅用地供应信息，减少土地公开出让过程中的不规范问题。

从这项政策的影响来看，第一，有助于稳定市场预期。集中供地使得住宅用地供应增加，一级市场信息不对称性减少，能够遏制地王的产生。第二，降低了房地产企业的机会主义倾向。房地产企业在短期内集中大量保证金参与多个城市竞拍的压力会很大，联合拿地成为房地产的应对策略。第三，不同城市之间以及城市内部的土地市场分化加剧，比如广州、长沙的流拍现象增多，与其他城市的分化十分明显。第四，重点城市的成交楼面均价提高。现在部分房企开始转向长三角、珠三角地区以及三四线城市，房企在这些地区拿地的速度和价格上涨的速度明显加快，其核心就是要建设第三代CBD，特别是城市的绵延带。

集中供地对于房地产市场的影响：一是稳定房价，二是减少延期交房和烂尾楼等问题。

三、土地出让收入划转税务部门的短期影响和长期影响

土地出让收入对于经济增长的正面效应大于负面效应，现阶段土地出让金制度仍然有其合理性。然而如果对其过度放任，那么当经济下行时，比如在新冠疫情冲击下，土地出让金逆势增长的速度就会非常快，地方政府性收入和国有土地收入的增速也就很快，这与受新冠疫情冲击相比还是有很大反差的。过度依赖土地财政就会造成很多问题，所以政策方面应该进行一些微调，在这样的背景下，财政部等四部门联合起来进行了一些调整，将土地出让收入划转税务部门，增加了其刚性。

随着土地出让收入的刚性得到增强，短期影响主要为规范土地出让收入，减小清缴阻力，确保土地出让收入及时足额缴入国库，打破部门间信息壁垒，强化信息共享，加强部门间的统筹协调，提高征管效率，降低征管成本，符合税收征管体制改革的整体方向。在土地出让收入由自然资源部门征管的情况下，拖欠、讨价还价的现象屡禁不止，而现在这些现象已经由违规行为转变为违法行为，因此这类问题也会逐渐减少。

尽管本次征管划转是为了规范非税收入征管，但从中央的角度来看仍是在进行平稳有序的过渡。一是土地出让收入仍然归市县级政府所有，否则经济下行压力会越来越大，违约会越来越严重。二是不涉及土地供应部门的调整，由土地使用权受让人与自然资源部门签订土地出让合同。三是不涉及分期缴纳土地出让款项和付款方式的调整。因此，这项政策的短期影响相对有限。

从长期来看，更加及时、全面、精准地掌握土地出让收入的规模、收支结构、补缴土地出让金行为（包括改变用地性质、划拨转出让、增加容积率和改变土地使用途径）等关键信息，对于遏制土地出让金的过快增长，重塑央地财政关系，促进地方政府的财政体制改革，都具有非常重大的意义。这项政策有利于中央政府的科学决策，实现放大土地出让金制度正面影响、弱化其负面影响的效果，使得土地出让金制度更加适应新发展阶段，更好地服务于新发展格局，推动经济的高质量发展。

在加大都市圈和城乡融合区的土地改革创新方面，刘守英教授提出了四个方面的政策建议，我也深有同感。一是在都市圈规划尺度方面，要打破行政规划尺度，否则将很难实现整体都市圈或城市群的有序发展。二是土地指标和功能在都市圈范围配置，要做到这一点很难，但却非常有必要。如果能够明确这一指标导向，并进一步把城市群、都市圈发展政策上升到更高层面的话，那么则有利于更加合理、高效地进行资源配置。三是都市圈内土地发展权补偿机制，这里主要关注乡村地带和城市耕地征用部门之间的关系，并且与绿色低碳发展政策导向也密切相关。四是城乡融合区的土地制度改革，这是更为深层次的问题。

关于新发展阶段中国经济的增长动力，核心问题就是怎样使要素流动更为自由。此前农村的要素流向城市发挥了很大的作用，现阶段城市的要素流入农村可能更为重要，具体体现在乡村振兴、都市圈和城市群建设、区域一体化等多个方面。要想让城市的要素流向农村，最重要的就是盘活土地要素，这涉及到我们治理机制的变化和一系列基本制度的改革，其中当然存在着很大的阻力和障碍，但如果这一问题不能得到很好的解决，就很难撬动中国经济下一轮的快速增长，也难以使得农民成长为中等收入阶层。农民的财产性收入和要素收入能否得到实现，涉及到中国下一步的改革方向，是关乎中国能否从高速发展转向高质量发展的最重要的制度安排。所以，这些问题留给我们的思考空间是很大的。中国经济能否实现快速、有序和高质量的发展，不仅涉及到土地问题，还需要落实好党的十八届三中全会、十九届四中全会精神，促进中国治理能力和治理体系现代化，将发挥市场决定性作用和更好地发挥政府的作用有机地结合起来。

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