毛振华：优化存量地产结构，促进“以地谋发展”模式转型

作者毛振华，中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长

以下观点整理自毛振华在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第29期）上的发言

本文字数：1981字

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一、 要一分为二地看待“以地谋发展”

“以地谋发展”具有明显的中国特色。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”；2020年新修订的《中华人民共和国土地管理法》规定集体经营性建设用地入市必须要符合规划，且不能盖商品住宅。从上述的政策来看，我国政府在土地最终处置方面拥有的权力是其他国家和地区所不能比拟的。

不可否认，“以地谋发展”对于促进经济发展发挥了重要作用。同欧美发达国家的土地制度不同，我国的土地制度能够有效保障各类公共设施项目用地，确保诸如高铁、公路、大型水利设施等基建项目的顺利实施。改革开放以来，我国城市化率快速提高、基础设施不断完善，均离不开具有中国特色的土地制度。同时，土地资源价值的上涨不仅增加了地方政府收入，还对地方政府融资形成了有效支撑。随着经济的快速发展，土地这一重要资产价值不断上升。政府作为土地的主要所有者，享受到土地价值上升的最大红利。不仅如此，土地价值上升还为地方政府举债提供了强有力的支持，是地方政府信用的重要支撑，为地方政府在金融市场融资提供了有效保障。

随着经济的进一步市场化，“以地谋发展”的弊端也有所显现。“以地谋发展”具有两面性，虽然其在经济快速增长期在政府的主导下发挥了巨大的作用，但随着时间的推移，土地资源非市场化的弊端也不断显现。特别是近年来经济增长持续放缓、各类风险不断累积，土地财政的缺点被持续放大。一些地方政府依托土地资源带来的各项收入进行盲目投资建设，导致了大量浪费。特别是建设用地中工业用地占比过高，而住宅用地相对较少，推动了房价上涨，带来了一系列社会问题和经济问题。

随着现行土地财政问题的持续累积和暴露，现行土地制度需要调整，方能进一步推动社会主义市场经济体制的完善，满足经济发展和提高人民生活水平的需要。当前政府已经在某些领域推动土地制度的完善，我认为土地储备制度的规范就是其中一个非常重要的手段。

二、 土地储备制度的规范对于缓释地方政府债务问题起到了积极作用

2016年，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合出台的《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）（以下称“《通知》”），对原有的土地收储制度进行了重大改革，规定一个县原则上只能设置一个土地储备机构，城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，同时规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷，只能通过发地方债来融资。

《通知》堵住了地方政府借土地举债的“后门”，但同时开启了地方政府规范化举债“前门”，土储专项债应运而生。2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》出台，对土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面进行了明确规定，土地储备专项债券成为土地储备融资的唯一来源。通过土储专项债取代土储贷款有以下优点：1、纳入政府预算、便于监管；2、降低融资成本、优化地方政府债务结构；3、期限结构更匹配；4、丰富地方政府债券品种；5、降低债务风险、减轻地方财政压力。2017年7月至2019年9月，我国共发行土储专项债1.42万亿元，占全部专项债发行规模的21.7%，平均发行利率为3.7%；平均发行期限4.77年。同此前相比，土储专项债有效降低了资金成本，延长了资金的使用期限。

土地储备制度的规范是一个“堵土地抵押融资后门，开土储专项债前门”的过程，在合理保障土地储备项目所需资金的前提下，杜绝地方政府利用储备土地过度举债、违规举债，控制地方政府债务规模，理清地方政府的举债渠道，促使地方政府收支更加清晰，对缓释地方政府债务风险具有积极作用。

三、 优化存量地产结构，提高其使用效率

2019年，国常会提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，土储专项债暂缓发行。2020年4月，国新办新闻发布会再次强调“专项债不用于土地收储和与房地产相关的项目”，这就意味着，地方政府只能用财政资金或者吸引社会资本参与来做土地储备，地方政府进行土地储备的融资难度有所加大。

在此背景下，地方政府可以通过调整存量地产结构，向市场释放更多住宅用地或住宅。当前国内地产市场存在两方面的资源浪费：一方面，部分城市工业用地数量过大，并未得到完全使用，处于闲置状态；另一方面，北上广深等一线城市乃至其他城市尤其是省会城市，大量写字楼处于空置状态。针对这两种情况，相关地方政府应对既有存量资源进行结构调整，一方面调整闲置工业用地规划，将其转换为住宅用地，增加区域内住宅用地供给，另一方面推进城市更新，将既有闲置商业楼宇改造成公寓，增加市场房源供应。通过存量资源的结构调整，地方政府并不需要动用新增土地资源就能向市场提供更多住宅，实现“稳地价、稳房价、稳预期”的目的，同时还能降低土地储备方面的资金需求，在一定程度上缓释地方政府债务风险。

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