针对中国经济当前短期内外部压力的政策建议

以下观点节选自CMF中国宏观经济分析与预测报告（2021年中期）——开启常态化进程的中国宏观经济，执笔人为刘晓光、刘元春、闫衍，如需转载，请注明出处。

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在党中央的坚强领导下，经过两年不懈努力，中国成功摆脱新冠肺炎疫情困境，经济社会发展取得伟大成就。2020年，中国战胜疫情并成功实现经济的V型反转，在全球主要经济体中率先步入稳定复苏的轨道之中。2021年，中国进一步巩固疫情防控和经济发展成果，在全球范围内率先开启常态化进程。通过科学施策，确保中国经济常态化进程顺利完成，为十四五规划的部署实施和新发展格局的构建创造良好的宏观环境，具有十分重要的战略意义。

1、理性科学地认识2021年宏观经济运行逻辑的独特性，全面认识从疫情冲击到实现常态化在宏观经济总量和结构上带来的新规律和新现象——不能将2021与2020年的宏观分析割裂开来，2020年很多经济运行的逻辑将在2021年反转地非对称地得到体现；更不能将2021年短期经济运行与十四五中长期发展割裂开来，实现经济常态化是十四五健康发展的基础，而加快十四五战略布局也将有助于尽快实现常态化。经济复苏的不同步、不稳定、不均衡是疫情冲击和趋势性因素的遗产，并将对经济的常态化进程和十四五规划的实施产生严重干扰。实施宏观政策，一方面要高度关注“疫情得到控制-经济全面恢复-政策逐步退出-新战略全面启动”的逻辑，另一方面还必须关注“疫情新不确定性、国际政治新不确定性、政策退出风险、战略转换成本”等新问题。

2、中国疫情阻击战、经济保卫战、经济常态化与世界其他经济体的不同步给予了中国十四五规划战略转型的契机，全面建设现代化新征程面临的新任务依然具有强烈的挑战性。2021年不仅要抓住时机全面启动“新发展格局”战略，同时也要在超常规政策退出的过程中，保证中国宏观经济运行的常态化和经济运行的稳定。必须认识到当前经济复苏还没有完全达到常态化水平，经济复苏的核心力量依然有赖一定的政策支持，且具有强烈的不稳定、不均衡、不确定等特点。这决定了扩张性的宏观经济政策定位不宜大幅度转向，而应当将超常规宏观经济政策逐步向常规性宏观扩张政策进行转变，然后再由常规性的扩张政策逐步向逆周期政策定位调整。短期宏观政策定位应当从“六保”回归“六稳”。

3、科学认识各类宏观参数同比增速过高带来的经济景气假象，多角度、多层次对2021年宏观经济运行的状态进行科学研判。高度关注微观市场主体绩效的边际改善情况、就业市场边际群体的状况、各类环比数据的变化、核心CPI和GDP平减指数的变化，以综合研判和确定政策退出节奏和路径。低基数效应下经济增长同比数据大幅跃升到趋势线以上，并不意味着真实经济情况必然摆脱下行压力，环比增速的低迷尤其是居民消费和制造业投资的低迷，仍然意味着微观主体的感受没有得到根本性改善。同时，在规模性政策退出的过程中，结构分化严重、冷热不均的情况很可能会导致短板效应显化、局部风险上扬。

4、外部环境的复杂化对国际循环体系的冲击及其对我国出口的影响将有新的表现，提前稳住内部经济循环基本盘是应对外部冲击和大国竞争的核心基础。全球经济复苏进程的分化、国际冲突的加剧、全球供应链的重构以及“去中国化”的抬头，都可能使中国经济的外部压力上扬。因此，在各种战略准备中，进一步恢复中国经济运行的基本盘，不断巩固住内部产业链的竞争力和畅通性是我们立于不败之地的关键。在外部贸易投资和政治摩擦高峰期到来之前，全面扩充国内市场需求，快速促进市场循环的常态化，是当前窗口期的必然之举。

针对中国经济常态化进程中面临的短期内外部压力，我们提出以下几点具体的政策建议。

第一，在总体政策定位上，2021年依然需要保持相对宽松的宏观经济政策，特别是积极的财政政策和稳健的货币政策的组合，在超常规政策退出的同时，利用常规性扩张政策填补政策力量下滑的空缺，再回归“六稳”培育国民经济循环的内生动力。宏观政策需要以稳定物价和充分就业为锚，以全面扩大内需、缩小供需缺口为基本目标，为新战略启动创造良好的宏观环境，妥善安排抗疫政策和纾困政策的退出，积极应对金融风险显化的挑战，逐步回归常态化宏观调控模式。扩大内需战略需要向消费促进倾斜、向收入分配改革领域延伸，以改善中期预期和市场信心，完成与疫情救助政策的对接。

第二，财政政策需要把握好节奏和力度，超常规积极财政政策需要先逐步向常规性积极财政政策转变，然后才是逐步回归中性。1）2021年的宏观政策仍应该按照中央经济工作会议和两会政府报告要求，保持连续性、稳定性，保持对经济恢复的必要支持力度，兼顾稳增长和防风险需要，合理安排支出规模，不急转弯，把握好时度效。2021年财政政策在赤字、支出和收入端均体现了以积极姿态向常态回归，但财政政策节奏后移、货币政策全面收紧，使得上半年政策支撑力明显减少。2）对于下半年密集实施剩余预算，需要科学把握进度来保证效率。对于地方一拥而上的广义的新基建投资要进行审核，不仅要有积极性，同时还要保证科学性和技术的有效性。针对2021年更大规模资金直达基层，在完成“三保”目标之后，一些资金可以适度往上进行调整，进行集中归拢，向一些大型项目、重点改革任务、战略调整领域靠拢。3）2021年的财政政策还应配合十四五规划的战略布局，进行财政支出结构的重点调整。一是加强科技创新攻关的支出；二是对于国内大循环关键产业链布局的调整；三是积极对接新的扩大内需战略。4）配合双循环新发展格局，对财政结构上的安排也应有重新审视，做出布局点和着力点的变化。以国内大循环为主体，意味着在关键核心技术、高新技术上的布局，在核心产业上进行国产替代的布局，以及在出口转内销等方面的一系列布局，都需要未来财税改革的配合，需要产业政策和贸易政策的调整，以实现新战略与传统战略的对接。

第三，货币政策需要做好应对下半年经济增速回调以及美联储“加息缩表”风波的准备。1）我国当前的复苏路径还需要政策支撑，货币政策需要在总需求不足和结构性问题固化之间找到平衡点，政策取向和力度都需要更加灵活适度。在政策执行中，注意防范下半年经济下行风险，货币政策可以在稳健的基础上控制节奏，前紧后松。2）在普惠和防风险的前提下，保持杠杆率的稳定。推动以消费为基础的国内大循环，需要进一步增加普惠性消费金融力度。保持杠杆率稳定的核心条件是经济增长速度高于利率，利用未来的高增长化解信贷风险。在加强监管和信贷风险控制下，推动正规金融体系和金融科技的融合，提升普惠金融力度。3）积极应对人民币升值趋势。以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新格局需要人民币国际化程度的提升，通过中国供给安全资产，提升国内留存的消费，这就意味着未来我国人民币国际化需求会逐步加速，需要对升值趋势预留政策空间。4）做好应对美联储“加息缩表”风波的准备。美国的CPI通胀，特别是核心CPI通胀和资产价格均已经严重超调，下半年释放“加息缩表”信号将是大概率事件，相关市场预期和反向操作将会相应展开。届时将会有越来越多的新兴市场国家被迫加入加息阵营，中国目前已经偏紧的货币政策是否具有相应的加息空间，很可能会影响中国经济的常态化进程。

第四，高度重视经济复苏时政策退出带来的风险问题。把“稳杠杆”作为短期宏观监管目标，2021年稳健的货币政策可以考虑金融成本持续下降与货币数量收缩相组合的模式进行定位。对于特殊行业和特殊群体的一些纾困政策可以采取逐步退坡的方式，防止政策悬崖带来的新风险。对于中小微企业的部分财政货币扶持可以出台新的政策进行续接，阶段性延期还本付息和金融系统让利政策等特殊政策应当进行安排适度的过渡措施，不宜快速退出。部分专项再贷款再贴现、中小企业信用贷款支持工具在未来一段时期内还可以继续发挥作用。既要看到目前利息偿还高达GDP16%左右的负担所带来的国民经济循环的压力和风险积累的问题，也要防止在政策退出和债务调整过程中资金链断裂导致的风险无序释放与风险制造的叠加。

第五，加快十四五规划项目实施和布局，发挥预期引领和跨周期调节作用。2021年是十四五规划通过及实施的第一年，在构建双循环新发展格局的统领下，通过加快科技自立自强的布局、产业链供应链的安全性布局、国内大循环畅通与短板的补足、扩大内需战略具体举措的启动，不仅有望改善市场主体预期，也有利于替代非常规刺激政策成为短期需求扩张的基础性力量。

针对十四五时期的风险挑战，需要抢抓疫情期间我国经济率先复苏、率先实现常态化的窗口期，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并在新发展格局的统领下，深入推进改革和结构调整，构建新红利和解决结构性问题，充分释放中国经济的潜在增长空间。

第一，在战略层面，科学设定十四五及2035经济增长目标，并通过改革和结构性大调整，提升中国经济增长潜力，使未来15年经济增长的平均增长中枢提升到合意的4.8%以上。一是通过创新驱动战略、科技强国战略以及人才强国战略，全面推进技术进步，全面突破当前关键技术和核心技术的“卡脖子约束”，实现中国的新技术红利；二是全面推进关键领域改革，构建第二轮制度红利；三是通过人才强国和教育强国战略，推进人口红利转化为人力资源红利；四是全面构建百年未有之大变局的合作平台和新的竞争力，突破价值链和分工链重构的瓶颈约束，构建新一轮全球化红利。利用构建双循环新发展格局战略来统领、调整、重构、深化过去的各种战略，通过新4大红利构建来较大幅度提升潜在增速，中国就完全有能力实现2035年收入翻番、达到中等发达国家水平的合意发展目标。

第二，在构建新发展格局过程中，特别是在国家十四五规划实施的过程中，加强顶层设计，从中央层面优化调整现有的区域发展战略以及区域性发展规划，培育北方经济的新增长极，全面重塑南北经济格局。传统的东中西划分方法及其相应的发展战略已经难以应对区域经济分化面临的新问题。相比“长三角”等其它几大区域性增长极，北方唯一的“京津冀”无论是在自身经济增长，还是对周边地区的辐射带动作用方面，都越来越难以发挥应有的力度。同时，原中部六省在经济结构互补性上存在天然不足，而且实际上也分属不同的区域经济圈，各自面向不同的方向布局，缺乏向心力，难以实现有效合作和协调发展。例如，安徽等省市战略布局的重点明显是面向长三角地区。建议探索论证新“河南、河北、山东、山西、陕西”一线的区域一体化协同发展战略，以重振北方经济，更为全国打造一个新的增长极。

第三，加快推出弹性延迟退休年龄政策，这对增加劳动力有效供给和促进经济增长都具有积极效应，更直接增强了养老金系统的可持续性。在人口老龄化背景下，我国出台延迟退休政策已是势在必行，相关部门也酝酿许久。何时以及如何出台，在于协调好三个时间点：一是必须抢抓劳动人口退休高峰期，以保证政策效果；二是同时要瞄准新进入劳动力市场人口低谷期，以发挥调节作用；三是还应尽量借助宏观经济上行期，以利于政策推行。从我国历年出生人数和未来宏观经济环境预判，2022-2023年同时满足三个条件，需及时开启延迟退休政策，再往后，政策效果将迅速衰减。根据测算，从2022-2023年开始实施延迟退休政策效果显著，特别是政策实施的前5期，每期可使城市劳动力供给增长200-300万人，拉动GDP增长超过0.5个百分点。这将有效缓解工作年龄人口下降带来的不利影响，为我国实现向注重质量的二次人口红利转换提供宝贵的窗口期。在具体实施过程中，需要充分掌握不同群体的利益诉求和接受度，做到有的放矢。特别是对利益受损群体提供相应的补贴和激励措施，将提高养老金替代率的需求与实施延迟退休挂钩。

第四，在扩大内需、挖掘内需潜力方面，需要有一揽子综合方案。该方案不能够简单地等同于凯恩斯的“总需求管理政策”，而必须真正从扩大内需战略的层面展开，需要中长期的改革方案、中期的战略调整方案和短期的政策方案相配合，这就要求我们从制度层面、机制层面和政策层面来进行多维调整。因此，在完成了脱贫攻坚目标和解决相对贫困时期的主要矛盾之后，需要重点推出中产阶层倍增计划，从数量倍增和收入倍增两个维度展开。目前的税制安排在缩小收入分配和财富差距层面，都越来越难以发挥应有的调节作用。

第五，在激发市场活力方面，对于各类微观市场主体积极性问题需要保持高度关注，特别是目前民营企业投资激励问题，以及地方政府一些官员存在为官不为、能力不足等问题。如何在这方面做足文章，使民营企业家投资信心、居民消费信心、社会投资空间进一步提升，依然是我们未来需要解决的最为重要的几个微观结构性问题。因此，关键领域的改革必须要全面实施、保证落地，真正激发各阶层微观主体的积极性。在十九届五中全会公报中，有效市场和有为政府被放在了核心位置。实际上，中国特色社会主义市场经济体系的改革关键在于政府的改革，必须要通过构建服务型政府、法治型政府、数字型政府，让政府的定位和管理职能发生根本性的改变，从而进一步优化营商环境。另一个核心点是要素市场改革。我国产品市场改革已经基本上完成，但是要素市场改革还没有完全破题。2020年出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，已经将要素市场改革作为重中之重。

第六，适应逆全球化和后疫情时代的特征，在传统发展观念的基础上更加强调内生动力和安全的维度，让我国经济的基本盘更坚实、更具弹性和韧性，确保不发生影响现代化进程的系统性风险。安全是发展的前提，发展是安全的保障，需要把安全观念贯彻到发展的各领域和全过程，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，把扩大内需作为战略基点。一是对于关键技术、核心技术要进行自我发展、自我研究，突破目前卡脖子的问题；二是加快构建双循环新发展格局，以国内大循环为主体，牢牢抓住国内需求作为出发点和落脚点来进行相应的战略布局；三是更加重视考虑防范一些极端风险的出现。“十四五”时期，我国将经历百年未有之大变局的加速期以及全球经济格局的重构期。大国经济发展必须把安全问题上升到一个新的高度，对于扩大开放过程中的安全性，对于国际风险的把控能力，必须要与经济发展规模、速度相匹配。

第七，构建更高水平开放型经济新体制。在全球贸易投资环境仍具有极大不确定性的背景下，不仅要强调对外开放的规模与速度，还要强调开放的效率与安全，这要求在外贸的结构和产业布局上要有新的举措。首先，作为全球第二大经济体，需要更加注重培养国内大循环的内生动力，不能过度依赖以外需作为经济增长和创新方向的主要动力。其次，在关键技术、关键零部件的生产方面，必须加强国内布局，而不能简单持续地依赖欧美发达国家。最后，各类产业的全球化布局要更加注重效益和风险的控制，压减规模大周期长的项目。总之，十四五期间，要通过高水平开放来打造新的竞争平台，构建“以内促外”的新竞争力。

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