秦虹：城市更新，政策定调不能大拆大建

秦虹  中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员、住建部政策研究中心原主任，本文刊发于10月28日南方周末。

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城市扩张远快于人口增长

南方周末：我们注意到，“十四五”规划纲要“全面提升城市品质”这一章节，第一句话是“加快转变城市发展方式”，如何理解？

秦虹：这句话非常重要。我们可以思考一下，过去的城市发展方式是什么？今后要如何转变？

过去几十年来的城市发展方式，主要是以建成区向外扩张为主。和1981年相比，2018年中国的城镇常住人口是4.1倍，城市建成区面积是7.89倍。城市化的扩张速度比人口增长速度快了近1倍。

什么叫建成区？建成区不是指城市规划区，也不是指城市的行政管理区。建成区是城市建设统计年鉴上公布的，指建筑连接成片、基础设施配套齐全的地区，可以说是完全的城市化地区。

新城区建设得轰轰烈烈，但城市内部人居环境质量不高、基础设施老化、公共服务不足、应急功能不完善、产业与空间错配、文化和自然环境破坏等问题开始凸显。

典型的表现是近几年东部地区的城市由于土地面积的限制，扩张的速度放缓了。但是从统计数据上可以看到，中西部地区还有很多城市依然在保持原有的速度向外扩张，但人口却是减少的。

南方周末：放眼未来，城市的发展应该靠什么？

秦虹：未来城市的发展要通过发展产业，如先进制造业、现代服务业，通过产业的提升和发展，通过现金流获得税收来支持城市的财政。

在中央关于“十四五”规划和2035年远景目标建议中，还有一句重要的话，就是“推动金融、房地产同实体经济均衡发展”。

房地产是载体，是支撑城市运行发展的基础建设，这个载体必须要与产业和人口的发展相适应。当基础建设基本完成后，城市的发展就得依靠载体之上的产业税收来维护城市的运行和高质量发展。

所以，从去年下半年开始，房地产市场调控除了坚持需求侧管理之外，加大了对房地产融资的管理，对房地产企业负债率和银行贷款流向房地产额度进行了严格控制，防止资金过多流向房地产，而要支持实体经济。

发展方向改变，城市的规划管理也要发生变化。过去的规划管理都是针对新建建筑，全部都是适应房地产开发、土地招拍挂那套模式的；未来的规划管理要从重视新建到重视存量更新。

例如，现有基于增量规划的内容无法适应存量更新的需求，规划的容积率指标无法实现改造项目的成本与收益的平衡，理想化的用地规划布局与现有用地性质、土地用途、土地权属混杂的现状无法匹配，增加改造难度、影响土地利用合理性。

南方周末：在城市发展方向转变的前提下，城市更新应当是怎样的更新？

秦虹：以往的房地产开发主要是解决城市发展的增量需求问题，城市人口和产业增加需要空间落地，政府征地、卖地，房地产开发盖房、卖房。而城市更新不仅解决城市发展中的增量需求问题，还要解决质量提升的问题。

住建部发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》就明确提出严格控制大规模拆除、严格控制大规模增建、严格控制大规模搬迁的要求，明确了未来城市更新减少拆除重建、走向有机更新的模式。

城市更新的主要任务是提升优化公共服务，改善人居环境，腾挪空间承载力，美化城市景观，提高商业能级，提升城市品质，促进产业集聚、推动产业调整和转型升级，促进不同地域传统文化的挖掘、展示及保护，实现历史文化保护与城市建设共同发展。

作为一个有机整体，城市更新的目标应是一个综合的价值体系，涵盖社会、环境和经济的维度。

因此，无论是城市的片区更新还是某个具体项目的更新，一个成功的城市更新其目标均应包括以下三个方面：

一是创新更有活力的城市经济，使城市资源配置更优、产出效率更高、资产价值得到提升；

二是创造更加和谐包容的社会体系，推进社会开放包容、文化传承复兴、社会实现共享发展；

三是打造更可持续的城市环境，提供健康宜居的自然环境、文明多元的人文环境和绿色智慧的生产生活环境，即经济目标、社会目标和环境目标。

设立更新目标有助于实现高质量的城市更新，有助于保证更新后城市的整体效益，有助于统筹更新项目的有序管理。

所以，城市更新不是造城，城市更新是物质更新与产业更新共生。检验一个城市的更新是否成功，唯一的标准就是能否做到引人、聚人、留人。经济上更有活力，空间上更有品质，文化上更有魅力，生活上更加丰富，居住上更有尊严，环境上更绿色、安全和可持续。更新后，尽管旧变新，如果本地人（含产业）不去，外地人也不来，就是无效的更新。

城市更新的三个支持

南方周末：自中央提出城市更新行动，地方政府积极响应，深圳、广州、成都、北京、重庆、天津等多个城市都出台了相应的办法和条例。您如何评价这些政策？

秦虹：实施城市更新行动，地方政府的支持政策非常重要。近期各地都出台了一些地方的政策法规，除深圳比较早就出台了城市更新条例外，北京、上海、重庆、天津、成都、长沙、福州等城市也相继出台了地方的城市更新政策。

这些政策对推动当地有序开展城市更新具有重要意义。因为，实施城市更新行动离不开三个支持：政策支持、金融支持、专业化支持。

对政府的政策支持而言，明确管理机制，明确规划、用地、标准三方面如何保障，明确产权、财税两类激励，明确社会及专业人员如何参与等都非常重要。这些地方政策在以上方面各有特色和亮点。

以《上海市城市更新条例》为例，上海的规定在机制创新上特色非常明显，如提出建立城市更新协调推进机制、建立区域更新统筹机制、建立更新统筹主体遴选机制、建立健全城市更新公众参与机制、建立全市统一的市政基础设施维护及资金保障机制、通过合理确定开发强度和创新土地收储管理等方式完善利益平衡机制、建立健全与国有企业参与城市更新活动相适应的考核机制、支持浦东新区统筹推进城市更新机制创新探索等，这对上海破解城市更新中遇到的难题，提高城市更新效率，提供了法治保障。

总之，地方政府支持城市更新的政策大概有四个方面：

在涉及居住区的更新方面，主要是把城市更新和地方的宜居宜业紧密结合；

在涉及环境更新方面，主要是与提高城市承载力紧密结合，包括城市交通体系建设、生态环境的修复和优化；

在涉及文化更新方面，主要是与城市的历史文化场景营造紧密结合；

在涉及产业更新方面，主要是老城片区更新与产业转型升级紧密结合。

南方周末：政策支持外，城市更新需要怎样的金融支持、专业化支持？

秦虹：目前，城市更新的金融支持力度不足。

不同于房地产开发的快周转，城市更新项目主要依靠现金流获取收益，这特别考验企业招商引资和运营管理的能力。

项目盈利周期还比较长，甚至要5-8年，因此资金压力就大，盈利困难，没有可行的商业模式，导致社会资本参与的积极性大大降低。

所以城市更新最需要长钱、便宜钱支持，如发达国家均有公募REITs支持城市更新，而我国目前还有待发展。

企业的专业化能力支持也很重要。

企业最重要的专业化能力是在更新中如何引入和导入产业。城市未来的发展，要告别房地产开发模式，依靠产业发展，城市更新也必须注重产业的支持。

在城市存量中，怎么能够发现低效资产，打造新空间，引入新产业，创造新生态，带来新消费，从过去的低效资产获得更高的产业产出，取得长久的经营收益和投资回报，这是一个专业化非常强的事情。

在实践中可以看到，很多城市有机更新项目是亏损的，但也有盈利的，关键在于会做不会做。

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