刘尚希：解放“财政货币须隔离”思想，结合中国实际推动理论创新

刘尚希  中国财政科学研究院院长

以下观点整理自刘尚希在CMF宏观经济理论与思想研讨会（第4期）上的发言

本文字数：4533字

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一、财政、货币并非严格分离，应解放思想、推动理论创新

我们不是追求一个理想的、十全十美但又脱离现实的理论，而是要用理论来解决现实问题，来解释现实、指导实践。从这一点来讲，现代货币理论作为现在引起关注的一种新的理论流派是值得去深入研究探讨的。尤其要结合中国实际来进行研究探讨，而不仅仅是从理论到理论去研究这个问题。

现代货币理论源于国外，是基于国外的实践诞生的。但和现实中的很多实践问题来看，实际上是有关照性的，也就是我们一些现实问题其实也是现代货币理论一定程度上能够加以解释的。比如，1997年6月，四大行按账面的资本净额计算的资本充足率为5.86%，剔除掉未核销的呆账后只有3.5%，不符合银行资本充足率不低于8%的要求。资本金不足和不良资产庞大，严重制约了商业银行的生存与发展。为此，1997年3月1日，全国人大常委会通过决议，决定由财政部发行2700亿特别国债补充国有独资商业银行的资本金。这次操作很典型的就是货币融资，财政赤字货币化。再比如进入21世纪后，我国国际收支持续顺差，外汇储备资金一度突破1.4万亿美元，甚至引起流动性偏多、通货膨胀问题。中央为了解决此问题，顺带提高外汇经营收益，考虑组建中国的“主权财富基金”——中投公司作为外汇储备新的多元化投资平台。2007年6月18日，财政部作为代表政府的股东，发行2000亿美元的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。这两次操作来看，过去我们没有现代货币理论，但并不等于我们没有这样的操作。有人可能说，这是对财政纪律执行不严，货币成为了财政的一个融资的渠道。其实，那时候人民银行法已经公布了，在这种情况下还采取这种措施，并没有说要刻意打破这种纪律，而是在那种情况下它没有其他更好的选择。现在回过头看，这种选择其实也是正确的，1997年对四大行的注资解决了当时认为技术上可以破产的四大行，实现了市场化的股份制改造。中投公司的成立也成为了中国主权投资的一个重要的渠道。

历史演变到今天，现在看财政货币的这种综合平衡，提上了议事日程。我们现在面临着很多现实的问题，还需要解决，如果我们还抱着原有的框架，很多问题是无解的。比如现在的地方债要求地方自己去偿债，且不说偿债，就是利息现在地方政府也感觉到压力越来越大，现在中央和地方的利息支出如果加上隐性债已经是2万多亿，在地方就连利息这块也占到一般公共预算的比例达到百分之十几。如果采取传统思路，毫无疑问地方的财政空间会越来越小，可能对经济带来负面影响。而且现在面临三大压力之一是需求收缩，西方国家直接给居民发钱，我们更多是通过结构性货币政策、通过普惠金融这种方式渐渐地、隐性地给中小微企业提供这种资金的支持，而这种结构性的货币政策，它不是通过财政去实施的，但是解决了应当由财政解决的问题。

现实的问题，迫使我们去思考财政和金融的关系，也就是像现在说的财政和货币的关系。现代货币理论至少为我们解决这些难题提供了一丝光亮，在这个问题上可以进一步探讨过去认为禁忌的那些东西。解放思想、实事求是，推动理论创新，来解决当下中国发展中面临的问题。所以，探讨现代货币理论就不是简单地去照搬，对这个理论顶礼膜拜，也不要简单地否定现代货币理论，视为是异端邪说，这两种态度都是不可取的。中国的文化向来是包容性的，中国的思维向来也是包容性的，我们用包容性的思维和态度来吸取外来的一些有益的东西，也包括现代货币理论。

从财政来讲，我们确实没有完全按照传统理论所说的那样，追求收支平衡。80年代的时候，曾经讨论过赤字无害论还是赤字有害论，当时在理论界尤其是财政学界讨论非常激烈。改革开放四十多年来，大概只有一年是财政收支平衡的，其他的年份基本上都是财政收支有缺口，也就是赤字，只是大与小而已。所以，财政赤字已经变成了一种常态，要回到财政盈余显然是不现实的。再就是在预算的编制上，这些年来一直都遵循以支定收，先看要花多少钱，需要花多少钱，根据宏观经济的政策目标，根据对冲经济社会所面临的公共风险需要花多少钱，看我们能收多少钱，看看这个缺口还有多大，先有赤字，再去弥补这个赤字。所以，现在预算的编制实际上已经是功能财政的思路。当然我们在现实中也能看到，现在对赤字也存有担心，是出于财政的可持续性考虑。现实中已经容忍赤字、容忍债务，但是，下意识还是觉得赤字越少越好，债务越少越好，最好是没有赤字，债务也是最好归零，实际上还是受传统理论的影响。所以，尽管已经从过去的平衡财政走向了功能财政，但是在思想观念中依然保留着过去的那种传统，自觉地以收支平衡的状态作为基准来考虑我们的偏离度，以此来作为评价标准。从现实与传统的背离来看，说明现在我们还没有一个新的理论来指导的情况下，依然还是旧的理论在指导我们。但我们的现实又不允许完全按照旧的理论来操作，导致我们在实际操作中的扭曲，大家看得出来财政政策对于赤字率的高和低是比较重视的。比如，今年的赤字率就回调了，其实也是觉得赤字率低的比较保险。所以，这种现实中被迫的功能财政的操作，它总是自觉地被传统思维和传统理论往回拉。这就迫切需要我们通过理论创新来解放我们的思想。现代货币理论很多东西是可以借鉴的。

财政代表了政府，因为政府本身就是双重身份，它作为公共主体的身份，拥有政治权力或公共权力，它要履行公共责任。同时它还有一个身份，它进入市场的时候是作为一个民事主体出现的，比如说政府购买、政府发行债券。在这种情况下，毫无疑问它和居民、和企业是处于平等的地位。所以，政府的身份是一种叠加态。传统理论把政府一直比作家庭，要收支平衡，担心政府收支不平衡，债务累积太多会导致政府破产。而在现代社会，实际上政府双重身份同时存在。这两种身份，政府都在不同的场景下使用。所以，政府使用什么身份是基于特定的场景来考虑问题的。但我们对政府的叠加态的主体身份没有上升到理论层面。

另外，货币是不是中性的，货币和通胀是什么关系，货币发行和资产价格是什么关系等等问题都是需要重新去探讨的。原来之所以要约束财政收支和透支，实际上它的政治含义是约束政府的公共权力，如果说政府可以通过赤字去搞货币融资，政府的权力就没有受到约束，财政纪律就要打破了，就会出现政治风险，同时又会出现通货膨胀的经济风险。但是现在看起来，货币是否会导致通货膨胀，在什么条件下导致通货膨胀，导致什么样性质的通货膨胀，这些问题都是值得深入去研究的。货币是不是中性的，现在看起来越来越趋于一种货币非中性的共识。货币到底是交易的媒介，还是一种债务，或者说是一种资产，大家在这上面有很多的分歧。货币没有导致消费物价的上涨所谓的通货膨胀，但它导致了资产价格的上涨，这是不是也是一种新的通胀的现象呢？这些问题按照传统的理论也解释不通。而货币实际上也处在一种叠加态，既是一种交易手段交易媒介，同时又是一种资产，尤其在经济金融化的背景下来看，货币作为一种资产实际上越来越受到大家的认可。经济金融化程度比较低的时候，大家更多的是实物经济、实物财富的概念，那时候觉得货币仅仅是交易手段，不会把它当成财富来储存，但现在经济金融化，意味着整个社会财富的金融化，在这种情况下，货币的这种性质，实际上就从过去的单一形态变成了叠加的这种形态。从这一点来看，我们现在很难用线性思维的单一性来理解当前经济生活中的这些变量，因为过去的思维都认为这种东西是单一型的，它是非此即彼的。按照二值逻辑理解经济，要么是，要么非，要么真，要么假，但完全按照这个逻辑对于很多的现象无法理解。如果说以量子思维，打破二值逻辑，既是又不是，既不是又是，它是叠加态的，取决于所处的场景，不是无条件的、无场景的判断，它的性质不是单一的。所以，从这一点来看，现在的货币理论、财政理论都需要进行改造。

最后，财政和货币统一起来考虑，从国家治理角度看是非常有必要的。从现实来看我国的央行也是在政府的一个部门，是国务院的一个组成部门，它和国外的央行不同。在我国谈央行的独立性，至少从语境来看和国外是完全不一样的。所以，货币政策这种所谓独立的操作，其实都是在国务院统一领导之下，货币政策和财政政策都是国务院宏观政策的工具，实际上是可以统筹的。但是考虑传统的一些理论，认为财政货币不隔离就会出现大的风险。适当的隔离是有必要的，毕竟是两个职能部门，之所以不合并，说明它们在履行不同的职能。但财政货币的内在关联性注定了它们不能各自独立操作，也要综合起来考虑，这就是现在讲宏观政策的协同比以往任何时候都重要。这也是治理能力、治理效率提升的基础，尤其是财政和银行协同性不够的话，整个国家治理体系的效能就会大打折扣。

二、理论不应脱离历史场景，政策不应脱离中国实际

赤字货币化并不等于赤字债务可以无限扩大，也并不等于我们现在必须要回到收支平衡，消灭赤字消灭债务的传统的时代去。现在赤字债务的空间到底有多大，和货币的关联性到底在哪里，这个问题还是需要进行新的理论创新。至少现在像财政已经把赤字和债务变成一种常态了，所以，过去的常态是收支平衡，现在赤字债务已经是一种常态了，偏离了传统的那种常态，对这种常态我们怎么理解怎么认识，当然这里还是有它的度，有它的条件。其实任何理论都是有一定的历史场景或者历史条件，没有任何理论放之四海皆准或者永远正确。它只是在某一个阶段、某一个时期、某种场景下有它的适应性，能够解释现实，我们就可以应用它。所以，在社会科学理论的研究上，不应该像自然科学那样追求从过去到现在永远正确的这么一个理论。

另外，要从中国的实际出发来研究，我们不能简单地照搬国外的理论，作为我们政策制定的指导思想。当前的通货膨胀有两个基本的因素，一个是疫情，一个是地缘政治，尤其是俄乌冲突，导致了现在初级产品包括消费品价格的上涨。这种物价上涨和我们传统的货币超发导致的物价上涨是否可以划等号，可以进一步研究。我们过去研究通货膨胀的时候，有货币超发导致的，也有成本推动的，它有不同类型的通胀。当前的这种供给冲击导致的物价上涨，到底会是一种什么样的状况，会延续多久，恐怕要取决于当前世界的大变局是怎么演变的。所以，当前的这种通胀，它不是一个纯粹的货币现象，它有货币的因素，如果没有货币说取消货币冻结货币，当然就不会有通胀了。但是它导致物价上涨的因素，是不是货币发多了导致的呢？货币超发意味着有一个最优点的存在，最优点在不同条件下可能就变了。现在美联储紧缩货币，提高利率，在这种供给冲击没有缓解的情况下，物价是不是会下来呢？我觉得如果说把货币流动性强制性地减少了，但是当前物价上涨是一种刚性需求带动的，比如日常生活用品，这些东西少了，肯定价格上涨。这种情况下无论怎么紧缩货币，吃穿用的这些东西的需求是无法通过紧缩货币使它的价格下降的，除非使供应链的状况有所缓解，否则这种价格不会下来。像欧洲的能源价格问题，俄乌冲突持续不断的情况下，欧洲能源价格在实现能源转型前价格也下不来。所以，欧洲央行即使紧缩货币也没有什么用，或者作用不大。所以从这个角度来看，恐怕对物价上涨的现象，不能完全归结为一种货币现象，要对它进行进一步的解剖分析。

从这个角度看，对我国货币政策的操作，财政政策的操作，应当采取什么样的措施应对当前的三重压力，是需要从中国实际出发的。

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