孙文凯：支持中小企业发展政策制定应注意预防政策套利

孙文凯 中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文转载自5月19日中宏网。

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对企业进行分类管理是世界各国通常做法，并且政策制定者通常会给小企业更多政策优惠。政府通常通过对企业资产、营收或员工数的限制，对规模相对小的企业在财政税收、金融支持等方面给以优惠。在我国，近年对小微企业的支持力度逐步加大，包括税收优惠和普惠金融政策的融资优惠，小微企业所得税和增值税率较低，并且逐步能够获得相对低利率的普惠金融信贷。 

然而，税收、融资优惠政策会带来一系列问题，一是监管体系因对企业规模的优惠待遇差异而变得复杂，二是政策也容易导致企业行为扭曲。一些理论研究和实证研究认为企业出于对福利资格的关注而会避免增长超过福利要求的规模阈值。这意味着扶持小企业的措施反倒不利于其努力扩大经营。尽管这种行为对于独立企业来说是合理的，但实际上一家企业可以以更多不同的方式做出反应，同时不限制其发展。比如，一个对日本的研究认为一家大型公司可以通过设立法律上独立但拥有共同所有权和控制权的多个子公司来避免丧失小企业优惠资格。通过对1989年日本引入增值税时设置税收门槛，销售额不超过5亿日元可以享受税收优惠，该研究发现企业会通过拆分应对资格门槛。通过比较1988年和1990年的公司规模分布，该研究发现低于阈值的企业密度在改革后高于改革前，税收规避动机能更好地解释这个现象。差异化税收和税收规避也能很好理解企业集团的形成。在近期，我国一名网络直播带货主播薇娅因分拆收入进入多个小企业避税被罚款超过13亿引起关注。在世界各国包括我国，企业瞒报收入从而避税或享受小规模纳税人优惠税率也是常见做法，并有众多研究。 

同时，笔者发现，近年我国支持小微企业的普惠金融政策和针对房地产市场的金融抑制产生了两个市场间的套利。一方面，住房市场在“房住不炒”政策指导下不断收紧，房贷获取越发困难。另一方面，在普惠金融政策的支持下，大型商业银行针对小微企业设立普惠金融专项额度，利率不断降低，小微企业融资难度降低。另外，商事制度改革使小微企业注册成本不断降低。因此，我们发现，在“双创”和普惠金融政策施行后的小微企业数量快速增长，除了真实的创业数量增加，还有一定比例是为获取经营贷资金的购房群体注册的虚假企业，利用经营贷弥补住房信贷不足。 

实际上，小微企业空壳公司和贷款违规挪用现象已经引起政府的关注。根据裁判文书网的数据统计，从2000年到2021年4月，全国各级法院审理的涉及空壳公司的案件达14938件，其中2016年以来的案件占比超过90%。2021年初，各地先后成立专项组探寻经营贷的迷踪——北京自查发现问题资金约3.4亿元，约占经营贷自查业务总量的0.35%；上海查出违规贷款3.39亿元，涉及123户小微企业；广州发现违规贷款1.47亿元，涉及305户小微企业；整个广东（不含深圳）发现违规贷款2.77亿元，涉及920户小微企业。2021年3月26日，中国人民银行、中国银保监会和住建部三部门联合印发《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》，要求银行业金融机构从贷前、贷中、贷后管理三个环节着手，强化审慎合规经营，严防经营用途贷款违规流入房地产领域。这些已经在事实上说明本研究问题的存在。 

以上这样的套利行为，可能同时弱化多方面政策效果。比如普惠金融和房地产市场间的套利，可能同时弱化稳房价和支持小微企业的效果。类似的税收减免也导致企业避税行为，只是减少了国家税收，鼓励小微企业作用受到限制。因此，对于这种套利行为要采取针对性解决措施。一是要在纳税方面准确识别一人多注册避税行为，按照加总计税；二是在税收行为上尽量不采取门槛式大幅降税，而是普惠性降税或渐进式小幅降税；三是在普惠领域监控资金流向。在金融领域，目前对大型银行的监控已经较好，在税收领域，还需要依靠大数据等进一步加强。

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