聚焦“积极财政政策下的财政空间”，CMF中国宏观经济专题报告发布

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5月25日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第48期）于线上举行。百度财经、网易财经、新浪财经、财经、WIND、凤凰网直播、南都直播、中国网、同花顺财经、搜狐财经、中证金牛座等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数近六十万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“积极财政政策下的财政空间”，知名经济学家毛振华、冯俏彬、许云霄、李超、秦聪联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学国家发展与战略研究院副教授、中国宏观经济论（CMF）主要成员秦聪代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕以下三个方面展开：

一、热点背景：积极+可持续=稳；

二、热点聚焦：今年有多少财政空间可以期待；

三、政策建议：如何“呵护”宝贵的财政空间。

一、热点背景：积极+可持续=稳

今年是我国持续实施积极财政政策的第15年。在此期间，“稳”字始终是财政政策的核心。不过，较长时间实施积极的财政政策，叠加2020年以来的新冠疫情冲击，各界对积极财政政策可持续性的担忧不断增加。在这一背景下，2020年和2021年召开的中央经济工作会议丰富了积极财政政策的内涵，要求财政政策不仅要保持积极的态势，同时要关注自身的可持续性，籍此真正实现积极财政政策稳经济的“定海神针”的作用，为当前宏观调控创造充足财政空间。

2012年以来的历年中央经济工作会议都会特别提及积极的财政政策，根据当年的情况以及对下一年度的研判对积极财政政策内涵进行丰富，并提出新的要求。2020年关于积极财政政策的要求中第一次出现“可持续”的表述，并在次年的中央经济工作会议上再次提及。在这一大前提下，2022年中央政治局会议进一步提出创造有利的财政政策空间。从概念上讲，可持续和财政政策空间是一个问题的两个方面，可以一起理解。

近年来，随着中央对于积极财政政策可持续性问题的重视，财政可持续逐渐成为政策研究中的热点；不过，从学术研究角度而言，这一概念由来已久，相关的研究成果也较为丰富。

目前对于财政可持续的研究主要围绕三个角度展开：首先，聚焦债务视角的研究将财政可持续定义为债务可持续——若政府的债务可持续，则整个财政就是可持续的。这类研究又可细分为关注政府债务融资能力的研究，以及关注政府债务偿还能力的研究。其次，聚焦财政系统自我调节角度的研究认为，如果财政自动稳定器（内嵌在财政体系内的预设机制）的职能能够有效发挥，实现财政系统自我调节、熨平经济波动，那么财政就是可持续的。最后，聚焦财政空间角度的研究特别关注于经济下行时期财政自身能否保持足够韧性，进而为宏观调控提供足够的政策空间。结合政策实践，本次报告选取财政空间角度对财政政策可持续性进行分析。

对财政政策空间的研究，从长期和短期两个角度而言都有重要意义。从长期来看，积极财政的政策效应边际递减。针对这一问题，我国既需要对老政策进行提质增效，也需要在政策包中纳入新的政策。从短期来看，在我国面临三重压力的背景下，3月的预算草案已经将去年的结余资金安排到了减税、退税、增支等方面。4月份疫情对我国经济冲击明显，财政部门需要进一步谋划增量政策工具。有鉴于此，不论是长期还是短期，都需要财政提供较为充足的政策空间。在这一背景下，匡算我国财政政策空间十分必要。

二、热点聚焦：今年有多少财政空间可以期待

我国的全口径预算体系，也就是财政“四本账”，具体包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算。一方面，这四本账具有相对独立性，另一方面账本间存在勾稽关系，可以实现跨账本的资金调配。

进一步，通过结合2022年的预算数据，可以发现其中的三大特征：第一，一般公共预算中不仅包括增量的税与非税收入，还包括重要的调整项，即财政调入资金及使用结转结余。第二，特定国有金融机构和专营机构上缴利润从一般公共预算中的非税收入划拨到政府性基金预算中，这不仅有助于提升这部分资金使用的灵活性，也避免其拉低今年一般公共预算的预算赤字率，有利于稳定预期。第三，相比于其他三本账，国有资本经营预算的规模较小。

对于财政政策空间的匡算，可以分为以下几个部分：

1、一般公共预算

2022年全国一般公共预算收入210140亿元，加上调入资金及使用结转结余23285亿元，收入总量为233425亿元；全国一般公共预算支出267125亿元。由此可以计算我国2022年预算赤字率为2.8%（预算支出与收入总量差额/GDP），低于去年的3.2%；但剔除调入资金及使用结转结余这一调整项，实际赤字率为4.6%（预算支出与预算收入差额/GDP），高于去年的3.8%。不过这并未影响到我国今年较好的预算开局和地方财力保障。一方面是因为2021年度一般公共预算和政府性基金预算“超收短支”；另一方面则是财政靠前发力，“中央财政专门安排支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付1.2万亿元，其中列入2022年预算的8000亿元已全部下达地方，并同步加大库款调拨力度”，从而极大缓解了基层财政负担。

需要认识到一般公共预算收入与经济增长是紧密相连的：经济发展为一般公共预算收入提供了丰富的税基，而一般公共预算的完成也能给经济发展提供更大的支出空间，两者形成良性循环。而通过对比近年来的相关数据可以看出，2022年一季度一般公共预算收支完成进度快于去年，但4月份受疫情冲击较为明显。不过，相信后续“稳大盘”政策的陆续出台和执行将推动我国经济复苏，在支撑一般公共预算收入完成的同时也使得财政支出空间得到改善。

虽然保证今年的一般公共预算收入问题不大，但是出现去年超收短支的可能性较小。这也意味着一般公共预算所能提供的额外的增量主要来自调整项，也就是财政调入资金及使用结转结余，具体包括三个部分：首先是中央预算稳定调节基金。去年较好的经济情况为2021年的中央预算稳定调节基金留下了3854亿元的年末余额，在向一般公共预算划拨2765亿元后，今年的年初余额还剩余1000亿元的财政空间。

其次，如果今年中央预备费没有支出，可能会有500亿的支出结余。所以中央层面的两项可能会有1500亿左右的政策空间，其中可能有1000亿元投入使用。

相较于中央，地方结转结余资金余额更为充足。根据财政部公布的2017年年末数据推算，2021年末地方结转结余资金余额在19000亿左右，在今年调入地方一般公共预算10620亿后，还剩余8000亿左右的政策空间。总体而言，包含财政调入资金及使用结转结余在内的一般公共预算为我们提供了总计约9000亿的政策空间。

2、政府性基金预算

政府性基金预算为我们提供了宽广的谋划财政增量部分的机会，按照优先等级，可以逐步谋划三个层次的财政空间：

第一，优先使用原本安排结转下年使用的政府性基金预算资金4000亿。从今年的中央政府性基金预算和前段时间财政部许宏才副部长的讲话可以看出，这是最有可能实现的增量空间。第二，提前发行明年的专项债。按照当年新增地方政府债务限额的60%以内提前下达下一年度新增地方政府债务限额。那么存在这样一种可能性，按照36500亿的60%计算，这个增量空间高达20000亿。尽管大概率是服务于与明年政策的衔接，但仍有助于稳预期的实现。第三，作为特别时期行特别之策的政策工具，不排除发行特别国债的可能性，但是应该将其视为兜底的政策。

3、国有资本经营预算和社会保险基金预算

这两本预算可以提供的增量空间较小。对于国有资本经营预算而言，2022年全国预算收入总量为5792.31亿元，本身收入规模就较小；加之其中的近百分之四十（2272.12亿元）已经调入一般公共预算，进一步调拨的空间较小。而社会保险基金预算余额则是专款专用，不能用于创造增量空间。

4、其他的财政空间

首先，特定国有金融机构和央企结存利润仍有可上缴的存量。据我们估算，在暂停上缴结存利润的两年内，央行至少积累了1.3万亿的结存利润。进一步结合央行今年上缴财政1万亿的情况，以及这部分占1.65万亿总上缴利润的比重，特定国有金融机构和央企结存利润至少还有5000亿的待上缴空间。同时各级财政盘活存量资产也可继续发力，如果与2016年（近1900亿）持平的话，还有约2000亿空间。

将以上数据估算总结，可以得出我们仍存在的财政空间。首先是一般公共预算中的财政调入资金及使用结转结余9000亿元，其次是政府性基金预算中优先级最高的4000亿，最后是国有金融机构和央企利润上缴5000亿和盘存资金2000亿。估算下来，我国目前在不借助债务融资的情况下可以提供1.8万亿的政策空间。若次年专项债额度提前下达且年内发行，最多可再提供20000亿的空间，加总为3.8万亿的政策空间。

除以上测算外，准财政和其他政策也给了我们期待空间。一方面是政策性银行的债券净融资，按照2020年和2021年前四个月的融资比例来看，今年剩下的8个月，我们还有1.4万亿的净融资额可以期待。此外若抵押补充贷款（PSL）再度发力，比照2019年的低水平，年内仍有2000亿以上的增量空间。

三、政策建议：如何“呵护”宝贵的财政空间

从短期看，要注重三个方面的改进：

第一，优化财政支出结构，提高财政支出效率。短期内呵护财政空间的逻辑起点在于“控支”，应当在“保障底线、基建发力、聚焦短板”的思路下首先做好控支工作。

第二，盘活存量财政资金，提高税收征管水平。一方面，应继续清理闲置财政资金，地方政府应优先利用以往年度结余转存资金、国库库底资金和因项目改变尚未支出的已安排资金弥补自身财政缺口；另一方面，应加大力度追缴以往年度未及时入库的存量资金，坚决清理违规财政专户资金。

第三，加快转移支付拨付，保障地方支出能力。在有效控制转移支付规模过快增长的前提下，应适当增加一般性转移支付，特别是向受疫情影响和留抵退税压力较大以至于基层财政运转困难的地区倾斜。除此之外，对于中央交托事项，应确保专项转移支付资金拨付到位，实现项目实施主体与资金相匹配。

从长期看，要“理顺两个关系，完善两个体系”：

首先，应厘清政府与市场的边界，应进一步深化市场化改革，完善政府机构职能，使政府“既不失位也不越位”。其次，要理顺中央与地方的财政关系，在进一步提高中央事权和支出责任的同时，加强地方税体系建设，确定地方主体税种，增强地方收入自主权。

再次，在完善预算管理体系方面，提升预算尤其是一般公共预算外的三本预算的规范性和透明度，建立健全四本预算的统筹协调机制，更好地发挥全口径预算体系的整体调控功能。可以研究制定5年期滚动赤字管理体制。最后，要进一步完善政府债务管理体系，考虑着手编制政府资产负债表和完善专项债管理制度。

此外，最优的宏观调控效果一定来自于财政政策和货币政策间的有机协调。短期内的政策态势还是要以积极的财政政策和边际宽松的货币政策为主，而在这一政策导向下货币政策要预防财政政策带来的两大冲击：一方面是“准财政”可能导致货币扩张，比如PSL的放量导致的信贷扩张进而货币扩张；另外一方面是如果没有做好控支而又进行大量借债，可能会带来赤字货币化的压力，进而导致通胀和金融风险的积累。

论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家围绕“地方债务空间、基建融资、特别国债与消费券的发放”等问题展开讨论。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长毛振华指出4月份经济的超预期下跌给很多地方政府的财政状况带来了很大的挑战。经济增长需要财政政策的支持，然而在当前经济背景下如何使用财政工具，更需要客观分析。自2008年金融危机起我国进入了积极财政政策的运行轨道，但是与美国等发达国家相比，我国在财政政策工具种类、使用频率以及财政货币政策协调方面仍有差距。此外，虽然今年一季度地方政府债务规模扩张明显，但是面对新冠疫情和俄乌冲突等国内外因素所带来的挑战，为实现全年经济增速达到5.5%的既定目标，我国的相关政策力度应该进一步加大。考虑到我国政府信用较好，未来通过债务融资支持经济发展和民生救助还是很有必要的。

在特别国债和消费券问题上，毛振华认为两者均有必要发放，特别是可以考虑由特别国债承担消费券发放成本。当然特别国债的用途不仅限于消费券，也可以用于基础设施建设、实体经济救助等方面。而在消费券的发放对象应为全体居民，且在这个过程中可以建立消费券捐赠机制；总之要考虑好这一政策的公平性、可操作性和补充机制等问题。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬表示经济下行使得各界增加了对财政政策的落实、未来储备以及稳定经济大盘的作用方面的关注，这甚至在某种角度上超过了货币政策。然而在分析这一问题时，首先要明确我们面临的问题及其演化。当前经济形势面临的两大变量为新冠疫情和俄乌冲突，而当前对我国经济扰动最大的因素就是新冠疫情。假设只分析疫情对经济的冲击，那么未来有关部门的着力点应该放在既定政策的执行和提前实施上。要考虑加快增值税留抵退税的进度，进一步释放政策空间。此外在地方专项债方面，可以提前发行并使用，形成实务工作量。最后要发挥好社会保障制度的自动稳定器作用。

如果未来国际形势变得更为复杂，要做好政策上的冗余，提前做好政策预案。在财政政策方面，如果国际环境朝着不利于我们的方向发展，那么除了短期应急之外，中长期还需要以我为主。总体而言，应该做到“拉投资、稳出口、促消费、明预期”，从而促进我国经济有序发展。

北京大学经济学院教授许云霄认为在稳增长重要性提高的政策背景下，地方债作为很重要的逆周期调控工具，在未来政策中肯定要发挥很大的作用。监管对专项债资金使用的一些新的要求，显示政策支持基建的力度会进一步加强。在出口加速下行、消费下滑明显、制造业景气度也有所降低的背景下，基建投资是托底经济增长的重要抓手。提升基建增速的空间，重点在于配套资金。而为了实现基建投资的增长目标，政府有必要对现有的基建融资结构进行调整，基本原则是政府尽可能的降低利息成本，设立用于投资项目相匹配的期限结构，为公益和准公益类的基建投资做好融资。

总体看来，疫情冲击叠加稳增长的诉求，财政收入持续承压，短期内情况难言乐观。财政支出力度急需加大，所以发行特别国债有必要性，也有它的合理性。当然我们发行特别国债的主要目的从来不是简单的补充财力，更重要的是特别国债还有一些特别之处，比如专款专用、审议高效、不计入赤字等。尤其在疫情爆发等重大事件冲击下，特别国债可以优先考虑成为资金补充的高效工具。

在消费券问题上，许云霄指出，数据表明消费券的发放提升了疫情背景下的消费市场，助力相关行业复苏，并对特定人群起到纾困帮扶的作用。面临复杂的国内国际的情况，拉动内需非常关键，而消费券是目前启动消费的一个最有效的方法。政府通过大型的公共在线平台发放消费券，激发人们的消费欲望和消费能力，同时也能激发中小企业的信心。

浙商证券首席经济学家李超着重分析了地方债对财政空间的贡献、基建如何进一步发力以及如何看待消费券和特别国债。首先，预计2022年新增专项债、一般债和再融资地方债规模总计7万亿左右，这一体量还是相对较大的，也会在财政空间中发挥比较大的作用。其次在基建发力上，预计今年的基建增速在7.8%的水平，总体比去年增速有所提升。这一方面是因为作为稳增长的抓手，疫情对其影响较小；另一方面，交通运输、农林水、城乡社区方面的预算均有不同程度的提升。

在特别国债的发行问题上，李超认为当前政府性基金收入下滑过快，此外卫生健康和社保就业需要增加相应的财政支出，收支之间的缺口需要发行特别国债去弥补。鉴于目前的财政状况及以往经验，特别国债的规模不会特别大。并且在用途方面，可能会聚焦稳定就业、支持常态化核酸检测等方面。此外消费券对于提升居民边际消费倾向、促进经济增长有着积极作用。但是在消费券的发放上，可以以省为单位，因地制宜地开展。

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