刘瑞明：只做“行政型分权”，无法构建“统一大市场”

刘瑞明，中国人民大学国家发展与战略研究院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文转载自6月12日人大财税研究所微信公众号。

本文字数：2363字

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只做行政型分权，无法构建统一大市场。

首先，我们来看“全国统一大市场”构建的三个典型特征。

第一个特征是，地方政府的积极性与统一大市场的矛盾一直存在。早在1956年，毛主席在《论十大关系》中提到“两个积极性问题”，但这个问题一直没有解决好，中国经济长期存在着“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的治乱循环特征，导致对于地方政府的积极性，常常陷入一种“调动也不是、不调动也不是”的尴尬境地。1962年7月10日，当时的中央财经小组就已经为中共中央、国务院代拟过《关于进一步加强商业工作集中统一的决定》的稿件，这个《决定》的草稿中就要试图克服商业管理中的分散主义，打破划地为牢、层层封锁等一系列的问题，旨在恢复和加强全国统一的社会主义国内市场。在《决定》过去六十年后的今天，我们还在谈论这样一个问题，那就说明在构建全国统一大市场的过程中，存在一些顽疾，我们必须在汲取历史经验教训的基础上，更好地破解背后的障碍。既然过去的药方不管用，那我们就需要深刻反思，过去的药方是不是开错了。

第二个特征是，统一大市场在1994年之后的构建进展迅速推进，市场分割指数大幅下降。1994年之前，不论沿海还是内地，我国市场分割指数是非常高的，但是在1994年之后，有一个巨大的分野，市场分割程度有一个系统性的下降。为什么会产生这样一个现象呢？这源自于1992年十四大提出建立社会主义市场经济体制，1994年后，紧跟着推出分税制改革和其他一系列市场化改革的措施，使得经济运行的微观基础和激励机制得到改变，市场越来越起到基础性作用，市场化越来越强，这推动了统一大市场的迅速构建。

第三个特征是，统一大市场的构建在各个国家、各个地区、各个时期进程不同。我们可以通过历史事实，总结出几个基本特征。一是，计划经济体制和转型经济体制市场分割往往更严重，统一大市场构建起来更难。在完善的市场经济体制中，基本不存在这样的问题。二是，各个地区的市场分割程度不一样，中国的统一大市场，东部推进得最好，中部其次，西部最差。三是，如前所述，在时序上也表现出巨大的不同。

上述三个典型特征告诉我们一个基本的答案：统一大市场的基础是让市场发挥作用，越是尊重市场经济的规律，就越能够更好的构建统一大市场。这引发了统一大市场构建背后有一个根源性的问题——我们要做的究竟是“行政型分权”还是“市场型分权”？如果是行政型分权，就会一直存在一个矛盾问题：有时候发挥地方政府积极性反而阻碍统一大市场的构建。

其背后的经济逻辑是，在中国的转型经济体制依然是一种政府主导型经济运行体制，地方政府在经济分权和晋升激励下，有充足的能力和动力去干预市场。然而，地区之间的激烈竞争和地方官员本身的风险规避特征，使得地方政府在产业选择的过程中往往采取模仿行为，尤其是在中央发布了对某些重点产业进行扶持的政策之后，会进一步放大地方政府模仿的偏好。地区竞争和风险规避特征，内生决定了地方政府必然会产业同构。

产业同构往往伴随着地方保护和市场分割。产业同构必然引发企业在产品市场和要素市场上的激烈竞争，一方面，大量产品同质、过剩，无法找到出路，产品价格下降；另一方面，生产相同的产品导致企业在短时期内追逐原材料，竞争导致要素价格增加。产品价格下降、要素价格上升，必然导致企业盈利下降甚至出现亏损，而这便激发了企业寻求地方保护的需求。而从客观能力和意愿上来看，一方面，地方政府拥有干预当地竞争规则、对微观企业控制和补贴的能力，也就是地方政府有能力去保护本地企业；另一方面，在短期政绩考核下，地方政府为了GDP等目标的实现，有充足的动力为企业提供补贴和保护，催化地方政府提供破坏市场规则的保护性措施。因此，一定意义上讲，地方保护和市场分割是在行政型分权体系下内生出来的，原因恰恰是过多发挥了地方政府的不恰当的积极性，阻碍了统一大市场的构建。

因此，我们得到一个非常简单的结论：只做行政型分权无法真正推动统一大市场的构建。我们必须换一种思路。确实，能做什么很重要，但是不能做什么或许在当前的中国更重要。通过事实，可以清晰地看到，在十四大确定了社会主义市场经济体制并不断完善后，使得市场的力量越来越强时，统一大市场进程就在加速推进，而且在市场力量更强的东部，这种统一市场的进程更快更好。这个事实告诉我们一个道理：我们应该更多地实行市场型分权，而不是行政型分权。政府需要做的，是为市场经济的良好运行做好基本保障职责，也就是提供好公共服务，保护产权、保护市场公平竞争，及时清除破坏公平竞争的因素，做一个好的裁判员和秩序维护者，而不是直接下场当运动员。

针对这个问题，2014年，习近平总书记在中共中央政治局第十五次集体学习时就强调：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”。在《习近平总书记系列重要讲话读本》中，进一步指出，“在思想上更加尊重市场决定资源配置这一市场经济的一般规律，在行动上大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

因此，让市场经济起到资源配置的决定性作用，我们需要更多地进行市场型分权，而不是行政型分权。历史表明，如果只做行政型分权，无法构建统一大市场。

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