郑新业等：优化支出结构，更好发挥财政稳经济作用

郑新业  中国人民大学应用经济学院院长、党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员。

王丽媛  中国人民大学应用经济学院博士研究生。

本文转载自6月6日21世纪经济报道。

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3月以来，新一轮疫情和国际局势变化等超预期因素叠加，对我国经济发展带来不小的冲击。面对复杂严峻的国内外发展环境的变化，中央为稳住经济大盘连续召开相关会议，随后发布《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，为统筹疫情防控与经济社会发展推出六个方面33项措施。6月2日，财政部召开新闻发布会，介绍了财政支持稳住经济的八个方面的具体措施。

在财政支持稳住经济大盘的八方面措施中，第三条“加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围，着力促进稳增长、稳投资”使用公共债务工具为地方政府筹资，从收入侧缓解了疫情冲击、大规模减税降费背景下地方财政收支矛盾的压力，为支出侧稳增长的财政政策提供资金支持。在此基础上，如何更有效地配置财政资源，在有限的资金预算约束下协调财政的多个目标，更好地发挥财政政策的作用，是财政政策稳增长需要重点考虑的问题。

首先，保障政府基本职能，支持基层政府的“三保”工作是基础。公共品供给是政府的基本职能。受疫情防控和退税减税降费等因素影响，基层政府面临的财政运行压力较大，“保基本民生、保工资、保运转”的“三保”工作要求明确了财政支出的优先项。保障基本民生，保障基层政府提供公共教育、医疗卫生、社会保险等基本公共服务的能力，维持基层政府机构运转，为确保经济运行秩序和社会大局稳定奠定了基础，是推动政府履行基本职能以及推动其他各项政策实施的基础条件。

其次，以财政政策进行宏观调控，需要优化财政支出安排，在有限财政资源约束下最大化调控效果。财政政策和货币政策是进行宏观调控、平抑经济波动的两大政策工具。相比于货币政策，财政政策的宏观调控更加灵活。此次财政支持稳住经济的宏观调控政策主要有三类，一是继续扩大组合式税费支持政策，稳定市场主体，并通过稳定市场主体进一步稳定就业，二是加强需求侧管理，积极扩大投资和消费，提振经济总需求，三是保产业链供应链稳定，推动畅通经济循环。从经验上来看，政策实施通常面临边际效果递减的规律，在有限的财政资源约束下最大化宏观调控的效果，需要提高政策的瞄准效率，并优化财政资金在各类政策之间的配置。回顾以往历次财政工具调控宏观经济波动的经验，采用较多的是促投资稳增长策略，而较少采取促消费、建立重要商品战略物资储备等工具。

以促进消费为例，可以将促消费与全国的社会救助体系结合起来，为城乡低保对象、特困人员、低保边缘家庭等困难群众定向发放消费券或现金补助。2021年末，我国城乡低保有4211.9万人，城乡特困人员有470.5万人，按照每人200元补助计算，需要约94亿元资金。一方面，低收入群体的边际消费倾向通常较高，瞄准低收入群体的促消费政策能够获得较高的财政乘数效应，以较少的补助资金带动更大规模的有效需求；另一方面，精准的消费补助也在实行短期宏观调控的同时，协同实现了财政收入分配的目标。消费补助为经济下行压力中的困难群体提供基本生活保障，削弱经济波动对其造成的不成比例的负面冲击，预防这部分群体因短期风险陷入长期贫困的情况。

在建立战略商品储备方面，随着全球一体化程度的加深，国际大宗商品市场的价格波动对中国的影响越来越大。此次乌克兰危机引发的国际大宗商品市场波动对我国形成的通胀压力，更加凸显了建立战略商品储备系统的重要性。财政支出政策需要进一步强化中央的战略储备职能，加强关键商品的战略储备能力，稳定对经济生产和居民消费具有基础性作用的重点上游行业的价格水平，抵御大宗原材料价格波动对经济平稳运行的冲击。

最后，短期的宏观调控需要兼顾中长期结构转型要求和经济社会发展目标，为经济高质量发展打好基础。财政宏观调控不仅干预了短期的总需求，也会对经济产生长期的影响。财政政策通过调节短期的投资行为推动资本积累，影响了未来的经济发展。因此，在促投资、促消费、稳增长的同时，需要提高财政对解决未来一段时期的重大问题的贡献，改善支出过度和支出不足并存的问题，在促进绿色发展、缩小地区差距、实现共同富裕等方面发挥更大的作用。

在缩小地区差距、推动共同富裕方面，财政资源向老、少、边、绿（革命老区、少数民族地区、边疆地区、重点生态功能区）等欠发达地区倾斜，向乡村振兴领域倾斜，增加教育和公共卫生投入，促进低收入群体的人力资本积累，提升劳动生产率。一方面，人力资本积累是促进欠发达地区经济追赶、加速趋同的关键因素。另一方面，帮助欠发达地区和低收入群体不仅仅是出于公平的目的，也是符合效率原则的。低收入群体劳动生产率的提高具有正向溢出效应，通过边际生产率的提高惠及合作伙伴。

而对于绿色发展，短期的促投资政策可以进一步支撑高效率的碳体系建设，支持新型基础设施、新能源项目投资，支持绿色低碳技术的研发、应用和推广，支持产业结构调整，降低重工业能源需求，支持进一步提升化石能源的清洁利用，推动经济社会的绿色低碳转型。

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