毛振华：建议继续加大积极财政力度，可择机发行特别国债

毛振华 中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长

以下观点整理自毛振华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第48期）上的发言

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受疫情多点散发频发冲击，今年以来经济下行压力有所加大，4月份部分主要宏观经济数据出现大幅回落。为保市场主体保就业保民生，财政政策仍需适当加大稳增长力度，在积极基调上进一步加码。

一、从稳增长、保就业的角度考虑，加大财政政策力度有必要性

今年政府工作报告提出5.5%左右的预期增速目标，高于此前学术界多数预测的2022年5%左右的经济增长水平，这与过去多数时期政府提出的预期增速目标一般低于民间预测数值的情况有所不同，或在一定程度上表明了政府提振市场信心的意图。然而，一季度经济运行出现了一些新变化，新冠疫情和俄乌冲突对经济产生冲击，尤其是新冠疫情超预期反复对经济增长、就业、居民收入和财政收入均带来较大压力。4-5月份疫情仍在干扰北京、上海等经济重镇的经济修复，同时全国多地经济也均受到疫情反复所导致的直接或间接冲击，二季度经济仍面临持续下行压力。在上半年经济增长受到较大冲击情况下，如果仍要实现全年5.5%左右的经济增长目标，这就意味着三、四季度的平均增速要达到7%以上，难度较大，需要进一步加大稳增长力度。当然，随着情况的变化，GDP经济增速可以实事求是适当调整，但当前就业压力突出，4月份城镇调查失业率达到6.1%，比3月份上涨了0.3个百分点，其中青年失业率高达18.2%，保就业保微观主体已经成为当务之急。从这一角度来说，积极财政进一步加大力度有其必要性、迫切性。

二、从防风险的角度考虑，中央政府部门仍有一定加杠杆空间

长期以来我国相对克制的财政政策为当前财政政策加大力度预留了一定的空间。2008年金融危机以来，我国总体实施了积极的财政政策，但不论是财政政策还是货币政策，我国均较为注重精准施策，相比西方国家，我国的财政政策依然是相对克制的。2020年以来，虽然为对冲疫情冲击我国财政政策较往年相比已经加大了宽松力度，如疫情期间曾开展全国普遍性社保阶段性减免、财政赤字率破“3”、增加地方政府专项债发行规模、开展较大规模减税降费以及发行1万亿的抗疫特别国债等，但与西方发达国家采取的无节制、“直升机撒钱”式的量化宽松政策和激进的财政政策相比，我国宏观调控政策仍较为克制，这也为我国后续进行相关政策加码提供了空间和余地。

当前我国中央政府仍有一定的加杠杆空间。根据中诚信国际测算，不含隐性债务口径下，2021年三季度我国国债和地方政府债务占GDP的比重为45.62%，大幅低于BIS测算的同期美国、日本等发达经济体3位数的政府部门杠杆率水平，虽然2021年全年我国政府部门杠杆率小幅攀升至46.63%，但仍远低于发达经济体政府部门杠杆率水平，也低于欧盟60%的警戒线水平。同时考虑到分税制下我国中央与地方财政分权，事权更多在地方政府，且中央政府信用相对更好，综合考量下当前我国政府部门尤其是中央政府部门仍有加杠杆空间。

三、建议下半年择机发行特别国债，并将部分资金用于向全体居民发放消费券

有必要出台新的、力度更大的政策措施来应对当前的困难局面。2021年底的中央经济工作会议结合彼时对经济形势的分析，已经对财政政策跨周期调控的具体工作进行了提前部署。12月财政部向各地提前下达2022年新增地方政府债务限额1.79万亿元，其中一般债务限额0.33万亿元，专项债务限额1.46亿元，今年两会提出全年新增专项债券额度为3.65万亿。财政前置发力下，一季度地方政府债券发行1.82万亿，超过上年同期2倍，其中一般债发行3626.39亿元，专项债发行1.46万亿，发行节奏快于往年，且规模接近去年同期的4倍。从发行进度看，提前下达额度已于5月上旬发完，而与之相比，2021年3月底新增专项债才开始发行，今年财政前置明显。但与此同时也要看到，三重压力叠加“新冠疫情”以及“俄乌冲突”等事件影响下，经济面临的形势较2020年更加严峻，在此背景下，当前既要延续2020年时采取的政策比如适当提高财政赤字率等，同时也要出台新的、力度更大的政策措施。

政策工具选择上，可择机发行特别国债并将其中部分资金用于向全体居民无差别发放消费券。考虑到当前地方政府的财政收支压力较大，而且相较于地方政府发地方债，中央政府融资成本更低，且中央政府当前仍有加杠杆空间，因此建议择机发行特别国债。特别国债用途广泛，既可用于发放消费券也可用于基建投资。疫情之下，需求收缩给小微企业和个体工商户带来明显冲击，部分民营企业和个体工商户处于“手停嘴停”的窘境。在此背景下，将中央财政发行特别国债获得的部分资金用于向居民发放消费券、鼓励居民消费具有必要性。需要注意的是，发放消费券的对象应为全体居民，而不应区分富裕程度发放。因为在实际操作过程中甄别富裕程度并非易事，并可能因此引发一些次生问题。但为了发挥消费券的最佳效果，在向全体居民发放消费券的过程中可以建立一个捐赠机制，鼓励部分不需要使用消费券的居民可将自身份额捐出，汇总成立基金用作其它救助计划。

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