国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬： 财政空间不只是收支空间，还包括政策与改革空间

冯俏彬  国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长

以下观点整理自冯俏彬在CMF宏观经济热点问题研讨会（第48期）上的发言

本文字数：3346字

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一、根据俄乌冲突和国内疫情推断未来可能的三种情景

最近一段时间，因为经济下行的缘故，各方面对财政政策如何稳定宏观经济大盘非常关注，也提出了很多建设性意见。我们注意到5月23日国常会上推出33项6方面的具体措施，措施中第一大方面就是财政政策。所以可以感知到在当前宏观经济不稳、经济下行的局面下，大家对财政政策的期待比以前高很多，某种角度上甚至超过了货币政策。这当然有它一定的背景，也有它一定的价值。怎样发挥好财政政策在稳定宏观经济大盘上的作用，特别在当前的情况下，怎样把已经出的政策用好，怎样储备一些新政策，在稳定宏观经济大盘方面能够起到一定的效果，这是大家都在思考的问题。

首先要把现在面临的问题到底是什么，还有这个问题可能朝着什么样的方面演化搞清楚。当前在分析经济形势时，大家主要考虑两个变量，国际考虑俄乌冲突影响，国内考虑疫情对经济的影响。以此两方面看，基本可以推断出未来的三种情形。

第一种情形是俄乌冲突对我国暂时不发生比较大的影响，同时国内疫情形势有所好转，这是最好的一种情况。从目前看，一般认为俄乌冲突对世界格局的影响非常深远，但通过一系列复杂的机制传导到国内经济还需要时间。目前这个因素对中国的影响还不是最大的，对经济运行最大的因素还是疫情的扰动。所以，这可以称为第一种情形，也是最有可能出现的一种局面。

第二种情形就要用比较长的眼光看，要充分预判俄乌冲突可能对我国产生的影响，这个影响可能不一定是在今年，但是可能在一个可见的时间内。换句话说我们今天用多大的力，要取决于我们对未来形势的预判和预期，要防止把现在能用的空间在现阶段一下子释放完。因此，要充分考虑俄乌冲突对世界格局的影响，对我国经济增长所面临的外部环境的影响，以及对国内经济实质性的如对物价、就业等方面的影响。

第三种情形，通过各方面的共同努力，在较长时间范围内俄乌冲突对我国不产生很大的影响，同美国的经贸关系趋于缓和，国内疫情基本控制住了，经济也基本恢复正常了，这种是我们最期待的一种情况。

二、应对第一种情景的政策思路是“提前实施，靠前用力”

假设出现了第一种情况，即暂时不考虑俄乌冲突对我们的影响，只是考虑国内情况。目前来讲，现在政府采用提前实施、靠前用力的方式，我个人是很赞成的。因为在去年的经济工作会议和今年两会上对2022年年度工作已经做出比较全面的安排。但是在3月份出现了预期之外的变化后，要做的第一步不是急忙出台一些新措施和新政策，而是把已经考虑好的政策提前实施，这已经是国务院最近正在推动的一项工作。这里面有几个方面：

1、加快增值税留抵退税的进度。5月23日国常会上，在今年前确定了1.5万亿的增值税留抵退税的金额上，把增值税留抵退税的范围扩大到批发和零售行业，数额上增加了1400亿，这个数量不能说是特别大。但是要注意到历年积累下来的留抵退税的金额大于1.5万亿，如果有需要，这方面的空间还可以进一步释放。所以，我们考虑到财政空间的时候，未见得一定体现在有多少财政支出，还有多少收入，这样一些累积的政策空间也是可以考虑在内的。

2、地方政府专项债要求提前发行并提前用出去，形成实物工作量。一般情况下，谈到财政可持续性或者财政空间时，主要是谈两个空间。一是谈债务空间，有多大的发债空间，包括偿还能力。二是谈到赤字空间，还能不能提高赤字率，提高到什么程度。现在在债务方面，大家主要讨论地方政府专项债的问题。专项债今年金额考虑是3.65万亿，和去年持平，这个金额是很大的，从金额看是够的，主要问题是专项债有比较苛刻严格的现金流和未来收益的要求，地方反映不太好用。所以一个可行的办法，是要讨论怎样让不好用的地方政府专项债好用起来，怎样扩大范围和适当放松一些条件，在这方面还有一定的挖掘空间。

3、要发挥好社会保障制度自动稳定器的作用。现在热议的发消费券需要钱，大家想到的空间就是通过特别国债的方式来体现，但是大家在讨论这个问题时似乎忘记了在宏观经济调控中有一套自动稳定器。要先用好这一套已经有的制度。比如现在对于低收入人群的救济，对困难群体的救济，在已有的社会保障和社会救助制度中，是有相应的科目和相应的资金保证。现在要做的是，这一套现成的制度怎样使它更有弹性，能及时、足额地把受到疫情冲击新增加的这些人包进来，使他们的基本生活能够得到保障。财政制度是很有连续性的一件事情，一旦创设出一个制度往往要存续很长的时间。所以，要考虑先把已有的机制用足用好，如果实在应付不了新情况新问题再讨论要不要出台新的政策工具。

三、第二种情况景下财政政策的目标和建议

放眼未来，要考虑到国际环境变得更严峻和复杂，不确定性更多，未来风险更大的情况。如果考虑到这种情况，就确实要做好政策上的冗余，提前做好政策预案。在财政政策上，除了再出台一些短期应急措施之外，还应有中长期方面的考虑，那就是以我为主，加快建设强大国内市场。这种情况下，政策应对的目标是“拉投资、稳出口、促消费、明预期”，基本原则有三条一是供需双侧用力，既在生产侧，也在需求侧，双侧用力；二是总量和结构并重；三是中期和中长期结合。具体可以做：

第一，从总量型的减税降费转回到结构性的减税降费来。目前我国以税收收入计算的宏观税负已经到达了15.2%的历史新低，如果未来还有必要进行减税降费的话，要考虑从总量型减税降费回到结构性的减税降费来，针对重点弱势群体、重点行业、重点领域，实施有针对性、政策导向目标比较明确的减税降费。比如，对小微企业、个体工商户必要的时候甚至可以税费全免，降低部分进口关税以拉动国内关于进口商品的消费，出口退税方面也可以做一些工作，最近这几年一直做的研发费用的加计扣除的比例和范围都还有提高的空间。

第二，通过一些财政补贴和贴息贷款向受到疫情冲击的地区、行业、企业、家庭考虑一些“补血”类的政策。“血”怎么补，也需要在技术上非常讲究，既要使它能够发挥效益，又要不产生比较明显的后遗症，还要形成“补血”之后自己生血造血的能力。

第三，关于财政赤字率的问题。我们现在的名义赤字是2.8%，实际上不止这个水平。但不管怎样，相比世界上其他国家和主要经济体来说，我们的赤字率是较低的。如果有必要可以考虑提高，也有比较大的空间，当然这要经过一系列复杂的程序。

第四，债务空间。从总债务水平看，到2021年底债务率47%左右，国际公认比例60%，从总水平来看我们也是有较好的债务空间的。特别是疫情后各个国家使用刺激性的财政金融政策后，全世界的债务水平都抬高了，相对来讲我们的债务水平较低。但是，债务的结构性问题比较突出，国债和地方债的结构不合理，一般债和专项债结构不合理，显性债和隐性债的结构不合理。未来怎样通过调整结构使得它能够承担更大规模的债务总量，这方面是有余地可做的。

第五，涉及到财政投资的问题。通过拉基建使我们渡过当前经济下行的难关，这是中央政治局已经确定的一个方向。但不管是政府投资还是财政投资，都不能包打天下。政府投资要选择合适的方向和重点，比如前瞻性、基础性、公共性，在投资方向和投资项目上要进行审慎的选择。这当中一定要给民间资本和社会资本留出空间来，这样才能以比较少量的政府投资的基金带动大规模的社会投资和民间投资一起去稳增长。

第六，关于税收的问题。目前来看，社会各界停留在比较多的减税降费上。但对我国的税收制度进行深入分析会发现问题不光是总量问题，它也有比较明显的结构问题。从现在的情况看，与预期和激励有关的机制存在着比较大的问题。换句话说，人们通过辛勤的劳动，通过知识技能的提高，能否得到相对来讲比较理想的激励，这方面目前来讲还可探讨。我认为是要双向推进税改。一是加强对资本利得的税收征管，这方面很长时间是有缺失的。二是降低劳动所得的税收负担，形成勤劳致富、知识致富的正确激励。这里面可以做的事情很多，包括扩大增值税所得范围，适当地降低边际税率，还有妥善处理好数字经济的相关税收问题。

第七，真正要使财政政策能够对经济增长长期起到作用，核心在于基本公共服务均等化。这当然是一个长期问题和老问题，不见得是短期就能考虑到的问题。

总体来讲，在讨论财政空间的时候，不仅仅有数字上的空间，还有很大的政策上和改革上的空间，把这些空间综合在一起，可以在很大程度上增加对中国的经济增长、对中国财政实力的信心。中国经济基本面没有变，中国财政实力仍然比较强大。应对当前经济上遇到的困难，我们很多政策工具和政策方法可以用，但核心要辨别清楚当前面临的突出问题，还要结合未来的发展趋势来综合考虑。

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