杨瑞龙：进一步明确分类改革原则，深化国资国企改革

杨瑞龙  中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

以下观点整理自杨瑞龙在CMF宏观经济热点问题研讨会（第89期）上的发言

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二十届三中全会紧紧围绕推进中国式现代化的宏大目标部署全面深化改革。其中一个重要聚焦点就是构建高水平的社会主义市场经济体制。习近平总书记曾指出，完善社会主义市场经济体制是全面深化改革的重要依托。构建高水平社会主义市场经济体制需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。为实现这一目标，需要建立基本的制度保障，即坚持“两个毫不动摇”：毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。因此，为发挥市场在资源配置中起决定性作用，一方面要大力发展民营经济，另一方面也要推动国企国资改革。

如何发展非公有制经济？除了要贯彻公平竞争原则和保护产权外，二十届三中全会更加强调要破除市场进入壁垒。过去，民营经济的发展面临许多所谓的“天花板”、“旋转门”等障碍，而本次会议重点强调基础设施的竞争性领域、国家重大项目建设、国家重大技术攻关任务以及国家重大科研基础设施领域允许民营资本进入，以突破市场准入壁垒。相较以往，民营经济发展的范围、条件和环境更加广阔。更好发挥市场机制的作用，还需要进一步深化国资国企改革。

国企国资改革延续了十一届三中全会以来的基本原则，即在坚持公有制为主下将国有企业改造成为市场竞争主体。围绕这一目标，过去四十多年进行了长期探索，从放权让利改革到以承包制租赁制为主要形式的两权分离改革，再到股份制试点、建立现代企业制度制度。我在1995年《经济研究》和其他刊物上发表的文章中，对国有企业股份制改造面临的困境进行了深入分析，率先在理论上提出了分类改革的必要性，提出按照两个维度对国有企业进行分类改革：一是行业的特征，即竞争和分竞争性，二是产品性质，即私人产品和公共产品。具体而言，如果行业是垄断的，产品属于公共产品，则由国家所有政府直接经营；如果行业是垄断的，但产品是私人产品（即自然垄断行业），则在国有资本保持控制地位条件下进行股份制改造；如果行业是竞争性的，且产品是私人产品，一部分可以进行产权多元化的股份制改造，一部分可以完全放开。2015年中共中央国务院颁布的文件正式确认了国有企业分类改革原则，明确了国有企业分类指导、分类监管、分类考核的原则，并将国有企业分为不同类型。二十届三中全会进一步确立了国资国企分类改革的原则。

一、贯彻分类改革原则，推进国有经济布局优化

二十届三中全会决议指出，要推进国有经济布局优化和结构调整，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。根据2015年中共中央文件国务院文件，国有经济分为公益类类和商业类，其中商业类又分为一类和二类。原则上，原则上公益类企业有政府经营，商业二类企业主要处在自然垄断行业，国有资本要占据控制到位，而商业一类企业处于竞争领域，应进行市场化改造。我按照竞争和非竞争领域来分类，与其内容相似。按照这种分类，不同类型的国有企业有各自的功能定位，并明确了主业和主责的问题。国有经济布局优化就是国有经济布局不能过宽，也不能过窄。布局过窄不利于坚持社会主义方向，布局过宽，不利于民营经济发展，也不利于更好发挥市场机制的作用，而贯彻分类改革原则有助于推进国有经济布局优化。此次三中全会明确了国有资本重点投资的领域主要有三个：国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域；关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域；前瞻性战略性新兴产业，如芯片等关键领域。这些重点布局领域大多属于非竞争性领域。在这些重要领域推动国有资本和国有企业做强做优做大。而在竞争性领域，应全面推行市场化改革，贯彻竞争中性原则，坚持公平竞争和透明化管理，特别是取消财政补贴，使国有和民营企业在这些领域公平竞争。尽管没有必要硬性要求国有资本退出这些领域，但在平等竞争中，如果国有资本表现不如民营资本，那么民营资本可以取而代之。这样就实现了国有资本有进有退，有所为有所不为的良好局面。

按照我对三中全会精神的理解，国有资本有所为、有进的就是主业，即刚才提到的三个重点领域；有所不为、有退的则是这三个领域之外的竞争性领域。通过分类改革原则推进国有经济的布局优化，国有资本和民营资本就能够在各自擅长的领域发挥优势，实现优势互补，共同发展。推进国有经济的布局优化，国有资本、国有企业与民营经济之际将不再是“国进民退”或“国退民进”的简单对立，而是可以实现“国民共进”，即国有经济和民营经济共同发展。

二、行业内的国有企业分类改革

第二个分类改革涉及产业内部。我们一般将产业分为竞争性和非竞争性行业，在非竞争性领域又分为公共产品部门和自然垄断性产业。一般认为自然垄断行业通常会存在市场失灵现象，同时需要实现国家的特定目标，国有资本在此类行业中需保持控制地位。然而，此次三中全会明确提出，自然垄断行业作为国家重点投入部门，国有资本应占据主导地位，但自然垄断行业可分为两部分：垄断环节和竞争性环节。根据分类改革原则，自然垄断行业中的垄断环节应独立运营，国有资本保持支配地位，这是主业中的核心部分。而在垄断行业的产业链中，下游应为竞争性环节，需进行市场化改革，应该允许民营资本进入垄断行业的竞争性环节。改革实践证明加快垄断行业竞争性环节的市场化改革可以大幅提高经营效率与供给效率。例如，电力行业分可分为电网、配电和发电三部分，其中电网属于垄断环节，国有资本独立运营（如中国电网、南方电网），配电侧既有垄断环节，也有竞争性环节，过去配电侧的市场化改革有所推进，发电侧属于竞争性环节，市场化改革成效显著。此次文件进一步提出，要推进能源、铁路、电信、水利和公共事业等行业的自然垄断环节的独立运行和竞争性环节的市场化改革。这样的改革不仅会提高自然垄断行业的运营效率，也为民营资本的发展提供更好的空间。

三、完善国有企业分类考核评价体系

第三个分类改革是完善国有企业的分类考核评价体系。二十届三中全会文件指出，建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。既然国有企业类型不同，其功能也各不相同，就不能用同一个标准来考核所有企业。国有企业有多种功能和多元目标，包括共产党执政的政治基础、社会主义公有制的承载主体、弥补市场失灵、为经济发展提供基础性条件、在国际竞争中体现国家意志、追求市场效率实现利润最大化等。以上目标尽管都是重要的，但事实上单一企业难以同时实现和承担以上所有功能，需要有不同类型的企业相互配合来实现以上众多目标。如果对不同类型的国有企业实行不同的考核标准，就可以在不同的企业中分别承担相关功能，从而在整体上实现以上多元目标。

国有企业有多种类型，如国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业，这些企业不能按照同一个考核标准来评价，而应根据其所处行业的不同、股权结构不同及所承担的功能不同实施不同的考核标准。由于股权结构不同，这类企业的治理框架和治理逻辑也各不相同，考核指标也应有所区别。

即使是国有独资公司，其集团下企业也呈现不同的类型。如中石油和中石化，集团层面是国有独资，集团控制了许多子公司、孙公司甚至曾孙公司。这些子公司和孙公司不仅股权结构不同，有的是国有独资子公司，但许多是产权多元化的子公司，同时这些子公司有的发布在主业中，属于垄断环节，但也有许多子公司分布在辅业中，属于垄断行业的竞争性环节，或者直接进入了竞争性领域，直接与民营企业竞争。因此，针对这样的央企，集团总部与子公司、子公司之间的考核指标应有所不同。例如，母公司中石油控制的主业子公司，在混合所有制改革中，国有资本应占据主要地位，考核应参照集团公司的考核指标；如果控制的是竞争性环节的子公司，在混改中民营资本应更多参与；如果控制的是纯粹的竞争性领域的子公司，那么国有资本可以控股、参股甚至可以退出，考核指标就应该更多体现市场化要求。

总的来看，此次三中全会进一步明确了分类改革的三个方向：一是以分类改革为原则推进国有经济布局优化；二是行业内部的分类改革；三是完善国有企业分类考核评价体系。这种分类改革的原则能够进一步深化国企国资改革，为国有经济和民营经济的优势互补、共同发展提供坚实的制度基础。它不仅落实了“两个毫不动摇”的原则，还解决了民营经济当前发展中的困难，同时坚持了公有制的主体地位。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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