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机构改革后，基层市场监管所面临的问题与困境
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....基层市场监管所是上级决策部署落实到最后一厘米的神经末梢，不仅守护着四大安全底线，还肩负着为人民群众的美好生活保驾护航之重任。机构改革以来，全国不少省、直辖市、县、区按照中央要求，采取“二合一”、“三合一”、“四合一”的新模式，成立综合性的市场监督管理系统直接服务群众的市场监管主体，在精简机构的背景下，这种综合设置目前还只是一种探索，效果需要时间来检验。
尽管一些地方新的综合性市场监管主体在市场监管实践中起到了积极作用，体现在有利于加强对市场主体的全方位监管，形成监管闭合环，助力营造更优质的营商环境，但是新职能的划转使日常监管和行政执法工作面临不少困难，一些问题在实际运行中逐步体现，尤其是基层市场监管部门问题尤为突出，亟待统筹解决。本文重点从基层市场监管所当前面临的主要问题和困难分析，阐述说明新时期，新形势下基层市场监管部门急需解决的问题。
一、基层所日常监管及行政执法现状和问题
（一）基层市场监管执法力量严重不足
机构改革后，市场监管所监管执法力量并未按照职能划转的要求得到有效补充，导致监管力量与监管职能严重不匹配，执法不到位，监管职能被虚置，带来了巨大的风险和隐患。
目前大部分市场监管所是将原工商整合后成立，承担的职能包括办证办照等行政许可事项、以及原工商、质监、食药、物价等全口径监管，还包括各类市场巡查、专项整顿、消费投诉、执法检查、统计报表等工作。但职能扩展的同时，执法人员并未得到相应补充。
很多基层监管所只有3至5人，工作应接不暇，使得部分监管工作流于形式，只注重工作留痕，不注重工作实效。加之持续严格的追责，一些地方执法人员不愿意执法，不敢执法的畏难情绪。基层监管力量的缺位也导致大量工作积压在县局，影响县局工作职责的履行。
基层“人少事多”“权小责大”的问题十分突出，以桦南县市场监管局各基层所为例，目前除县区所每个所人数达6到8人外，农村所人数基本都在3-4人，同时要应对完成县局近二十个股室大量的工作指令，来文的落实处理、工作的制定安排、业务的监督落实、材料的总结汇报等大量工作，导致基层所事务繁多，无法分工，忙东忙不了西、顾头顾不了尾，压力巨大，不利于工作的深入开展和高效落实。基层执法人员身兼数职，只能“挤时间”来完成案件查办，“赶工期”式的办案必然影响案件质量。
（二） 人员流失、偏离主业现象严重
市场监管系统取消垂直管理后，工作重心发生偏移，甚至政令不畅，一些重要监管任务无法落实，使原本就已严重短缺的市场监管执法力量进一步削弱，基层监管能力下滑，市场监管“最后一公里”疏于职守。市场监管系统划归地方管理后, 市场监管人员，特别是年轻有生力量和专业执法骨干被抽调或挪用去完成政府其他工作，流失严重。拿桦南县市场监督管理局来说，近三年，通过调转或被提拔乡镇政府和其他单位的年轻干部就达20多人，占到全局干部很大比重。这些干部都是年轻业务主干，且干部流失后由于种种原因并未得到有效补充。
（三）监管对象量大面广
体制调整后，对于人员力量极其有限的基层市场监管部门而言，执法难度无疑大大增加，以桦南局土龙山所市场监管所为例。全所监管干部共4人，辖区共四个乡镇58个村，个体工商户总数1300余户，各类企业和农民合作社800多家，其中食品经营户400余户，人均管辖市场主体500多户，食品经营户主要分散在辖区4个乡镇所在地和辖区村屯，而且多数经营户的经营规模非常小，且非常分散。商场超市，集贸市场相对较少，主要是一些小食杂，小吃店，果蔬店等，呈现分布范围广，交通不便等特点，要实现全面有效的监管，还面临着不小的困难。而且农村牧区食品经营者及消费者由于文化层次偏低，接受食品安全卫生宣传少，大多数食品安全意识欠缺，对正规食品的商标、产地、生产日期、保质日期等行业标准，没有一个正确的认识，分不清产品质量的好坏，农民朋友的消费过程中，消费取向主要还是价格优先，价格低廉，销路较好的食品，食品安全隐患较大。
（四）人员知识储备和执法要求不匹配
市场监管体制改革后对履行职责提出的新要求和执法跨度大，难度高，专业性强的新形势，对市场监管执法队伍的能力和素质提出了非常大的挑战。市场监管综合行政执法涉及食品餐饮、药械保化、违反登记管理、侵害消费者权益、广告、市场合同、不正当竞争、传销直销、电子商务、产品质量、特种设备等多个领域，涉及的法律法规和规范性文件较多。执法人员想要在经营行为中快速“锁定”违法行为，不仅要求熟读法律条例，还要有深刻的理解认识和一定的实践经验。目前基层培训力度和效果远远满足不了执法需求。基层监管人员的专业化程度亟需提升。食品药品、医疗器械、特种设备、标准计量等领域专业知识和专业技术人员普遍缺乏，稍微复杂一点的案件就难以应付。
（五）执法人员身份不一、人心不稳
监管所里执法人员编制各不相同，组合后人员行政编制少，事业编制多，尤其是工勤人员多，占人数比重大。以土龙山所为例，所里四名干部仅有所长一名行政编制，其他有2人事业编制，还有一名工勤编制，由于人员身份不一，造成人员同工不同酬，很大程度影响了基层人员执法办案的积极性。
（六）工作保障不到位
很多市场监管所办公经费严重不足，一些监管所的办公场所与总局出台的基层监管所标准化建设要求差距较大，一些地区却并没有按行政执法单位的标准配置人员编制、车辆编制、落实执法经费保障等，而是按管理单位配置相关资源，执法工作保障与工作需要差距极大，执法队伍建设严重滞后。经济基础较差，执法经费、执法车辆、执法记录仪、快速检验检测设备，执法服装等执法装备缺口较大，无法满足监管执法需要，严重制约了监管效能的提升，影响监管执法效果。
（七） 市场监管模式亟需转变
从运行了半个世纪的网格化监管，靠的是前几个市场监管部门人员分片区、划网格、包商户、人盯人、人盯户、签写监管台帐等人海战术式的管理模式，伴随着市场经济的发展，市场主体的迅速膨胀，到了如今的“监管台帐健全”、“索票索证都有”、“巡查记录及时”等形式性监管到位。面对事务杂、责任大、风险大的市场监管岗位让好多市场监管干部望而却步；人们在股室、所长的任命时也得反复做思想动员工作，究其原因，除了部分工作人员工作素质原因外，更主要的是当前模式下的监管工作在实际操作中很难工作到位，很难起到实效。而一旦市场主体“出事”，监管部门平时那些形式性、免责性的监管措施又显得苍白无力，随之工作人员一定会被追责！每个普通人的工作与幸福生活是密不可分的，如果工作中随时会因“不可抗力”的风险影响到生活幸福，那么这项工作的实际效能一定会变的很糟，继而造假、敷衍或者调离岗位等现象就会成为普遍。
二、提升基层行政执法效能的几点思考
（一）加快知识更新，提高适应新形势的能力
根据当前基层监管执法人员素质的实际情况，应努力开展好三个层面的教育培训。一是加强思想道德教育。要始终将提高干部思想政治素质放在首位，无论监管任务如何繁重，都要加强干部认同感教育，使监管执法人员在市场环境多变，监管对象复杂的形势下，始终保持良好的积极主动性；二是加强业务知识培训。将业务培训制度化、系统化，重点培养实际运用法律法规查办经济违法案件的能力和查处复杂新型疑难案件的能力，根据当前执法监管的重点难点，从众多的法律法规中挑选出重点进行学习、研讨；三是要加强现代信息技术培训，提高监管的科技水平，重点要加强对计算机的操作、多媒体技术和网络方面的专业培训，实现业务与现代信息技术的有机结合，不断提高监管执法的科技含量。
（二）合理配备基层所人员，增强整体战斗力
市场监管执法是基层工作的重心，而相比之下，这几年，因各种原因，基层人员流失过多，造成了农村所人员越来越少、人员知识老化、观念陈旧、管理能力和手段缺乏、创新意识不强、进取意识和工作激情不高的现状，难以担当历史交给的重任。针对基层所此现象，建议按能力互补、年龄梯次分明、知识结构合理的要求合理调配人员，实现能力、业务水平的有机结合，把现有的人员多投入到一线，增加基层的编制，解决人员少、监管任务重的问题。
（三）提升基层执法软硬件。
一方面提升基层执法软实力，通过业务培训、交叉检查、定期抽调基层执法骨干参与相关业务跟班学习或挂职锻炼，全方位提高基层办案业务水平；另一方面，在物力、财力及政策上向基层分局（所）予以极大倾斜，本着“因地制宜、兼顾长远”的原则，改善办案条件并配备完整的执法装备，促使执法一线的“最小作战单元”发挥“最大战斗合力”，全力提升执法硬实力。
（四）完善、落实好人员管理制度
第一要建立完善轮岗制度。长期以来城区下去易、乡下进城难，城乡差别似乎已成定势，乡下条件差、任务多、责任大，没有形成优惠政策向下倾斜的激励机制，挫伤了基层干部的主观能动性，很多工作经验丰富的同志不愿留在所里。俗话说流水不腐、户枢不蠹，适时开展轮岗交流，提高基层（特别是农村所）执法人员的待遇，有利于缩小城乡心理差距，增强基层执法的工作激情，同时真正做到人往基层走、钱往基层花，让基层留住人；第二第要落实好《公务员法》、《公务员处分条例》等法律法规规定。严格请销假制度，切实硬起手腕，对违反劳动纪律人员，依照相关规定坚决予以处理，解决人员来与不来一个样，干与不干一个样的问题，切实提高监管执法人员的积极性。
综上所述，基层所的问题主要集中在人员力量严重不足、权责不平衡、基本保障不到位等方面。面对新时期市场监管遇到的新机遇和挑战，基层市场监管所任重道远，只有解决好基层的这些后顾之忧，才是调动基层工作积极性的关键。
（作者：王大明，桦南县市场监督管理局土龙山所所长）