【天然气】居民气价终破冰：建机制比调价格更重要众望所归，挑战尚存

南方能源观察华气能源猎头 2022-04-22

居民气价终破冰：建机制比调价格更重要

文:南方能源观察（微号：energyobserver) eo记者周慧之（微号：backohuizhi）

“确实太不容易了。”

此刻，这句话可能是天然气价改推动者和气源供应商的共同内心写照。

5月25日下午四点，国家发改委官方网站发布《关于理顺居民用气门站价格的通知》（以下简称《通知》）并指出，理顺居民用气门站价格，完善价格机制，建立反映供需变化的弹性价格机制。

具体来说：将居民用气由最高门站价格管理，改为最高上限价格管理，价格水平按非居民用气基准门站价格水平安排。供需双方可以基准门站价格为基础，在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格，实现与非居民用气价格机制衔接。

这是自2013年开始执行天然气门站价格管理体制，将门站价格划分居民用气与非居民用气以来，官方首次明确推动取消门站价格“双轨制”的举措。这意味着，衔接工作完成之后，居民用气和非居民用气的门站价格不再执行区别定价。

这项价改工作从三年前开始展开，如今终于如愿以偿。去年冬季大范围的气源紧张，推动着高层下定改革的决心。不少专家认为，今年是实现门站价格并轨的一个“窗口期”。

对低收入群体的“精准补贴”，被视作本次价改的一大“亮点”。“与财政部反复商量。”相关负责人告诉eo，本次调整居民气价所需的“精准补贴”，中央财政将通过对地方政府的转移支付加大支持力度。

值得注意的是，本次价格衔接仅在批发环节，而真正面向用户的是终端销售价格。《通知》指出，各地根据当地实际情况，合理疏导终端销售价格。但具体销售价格如何调节，由地方决定。

事实上，由于各省市输配气价的核定正在进行当中，该项工作完成后，中间环节的费用将受到压缩，相当于中间环节承担消化了一部分居民气价门站价格的上调成本，这就使得最终传导给终端销售价格的幅度要更低。

“终端价格的上调幅度，不会超过门站价格的上调幅度。”国家能源专家咨询委员会副主任周大地指出。

此外，《通知》还提到，推行季节性差价政策，鼓励市场化交易。消费旺季可在基础门站价格基础上适当上浮，消费淡季适当下浮，利用价格杠杆促进削逢填谷，鼓励引导供气企业增加储气和淡旺季调节能力。

一个共识是，“比起调价格，建机制是更重要的。”

怎么衔接？今年居民门站仅调一次

0.35元/方，是今年居民用气门站价格上调的最大幅度。剩余价差，一年后可以继续理顺。

据了解，目前居民用气与非居民用气的门站价差在各省情况不一，通气较晚、干线末端的广东、广西、云南、贵州、福建已经实现价格衔接，价格主管部门统计下来的全国平均价差在0.35元/方，其中有少数省份超过了该均价。

当居民用气从最高门站价格管理，改为基准门站价格管理方法后，上浮20%、下浮不限的波动区间，同样是在一年后才能执行。根据《通知》，方案实施时门站价格暂不上浮，自2019年6月10日起允许上浮。这意味着，居民用气门站价格在今年只有一次调价机会。

今年居民用气门站价格的上调，是在非居民用气门站价格下调之后进行的。考虑到天然气增值税税率由11%降低至10%，价格部门统一按10%税率安排天然气基准门站价格，因而非居民用气门站价格已率先调整下降1-2分/方，此时居民与非居民价差已有所缩小。

在此基础上，2018年6月10日当日，统一对居民用气门站价格进行调价衔接。《通知》要求，如果地方决定今年疏导居民用气销售价格，原则上在今年8月底之前，即供暖季来临之前完成本轮调整。分级管理之下，“销售价格是地方管理，什么时候调，调多少，调不调，都是由地方来决定。”上述相关负责人表示。

钱从哪来？中央支持，地方落实

钱从哪来？如何解决对低收入群体的“精准补贴”问题？是业内此前对居民与非居民用气价格衔接“信心不足”的一大焦点问题。这一次，“钱”的事，终于得到了落实。

“与财政部反复商量。”相关负责人告诉eo，本次调整居民气价所需的补贴资金，中央财政将通过对地方政府的转移支付加大支持力度。

据其介绍，中央财政对每个地方的补贴有两个渠道，一是通过低保，二是针对北方“煤改气”省份。为了推进本次居民用气门站价格的衔接工作，中央财政相应加大了转移支付的力度，会通过总体的大气污染防治补贴渠道（包括煤改气等），加大支持力度。

“具体由地方政府来执行，并承担补贴的主体责任。”该人士强调。

根据《通知》，对低收入群体给予适当补贴，对城乡低收入群体和北方地区农村煤改气家庭适当补贴。补贴由地方政府承担主体责任，中央财政利用大气污染防治等现有资金渠道加大支持力度。

过去由于居民气价低于非居民，像中石油这样的气源商补贴承担了居民气价与进口气价格的倒挂。“现在实际上是‘暗补改明补’的一个过程。”

是否需要监督地方政府对补贴发放的实施？

多位业内专家表示对此感到乐观。“不用监督，这里会有城燃公司与地方政府之间的博弈。”思亚能源咨询公司总裁李遥告诉eo，“因为城燃公司的采购成本上来了，地方政府是否允许城燃继续顺下去，这里就会存在一个博弈。”

下游怎么看？为了行业健康，必须进行

利用批发环节居民与非居民的价差，以及相应配比难以核实从而进行套利的操作，是业内默认的下游分销商的重要“商业模式”。本次天然气价改推动“双轨制”的取消，将有机会消除这一套利空间的存在。尤其在气源紧张时期，避免出现去年冬季的“倒卖”乱象。

“去年冬季各部委下去调研，反映的都是城市燃气以民用气的比例要指标，然后拿去供工业，以致于问题很严重。”中国城市燃气协会理事长助理迟国敬解释，“实际上这个问题只是个别现象。”

不过迟国敬依旧认为，本次居民门站价格调整，应该是现在必须要进行的，否则天然气行业难以健康发展。“一说到调价，燃气公司肯定要做很多程序性的工作。但是从长远来讲，燃气公司和地方政府都是愿意这样做的。”

“在发改委和不同场合的会议上，许多地方物价部门也希望尽快把居民和非居民气价并轨。”迟国敬说。

影响煤改气？推动煤改气更加理性

对于居民用气门站价格调节的另一个担忧，在于北方大面积“煤改气”工作的推动。居民用气价格衔接工作的推进，是否会影响到农村“煤改气”的步伐？

“我觉得居民涨价可以让煤改气更加理性，因为城燃公司采购成本大幅上涨，不一定在农村都能顺的下去，那就在城燃公司和地方政府之间加了一层压力，到底是谁来支付的问题。”李遥认为，“如果让地方政府和城燃都承担一部分，肯定会让煤改气趋于理性发展。让地方有裁量权，是一件好事。”

“比如在煤改气的同时，改善农村房屋的条件，增加保暖措施等等。”李遥补充解释，“减少资源浪费，对行业同样是好事。”

据主管部门的统计，每户家庭每月的天然气消费量在19-21方，平均以20方/月计算，即使按照今年最大幅度0.35元/方，每月平均增加支出仅7元。

共识量比价重要

“现行的体制不利于保供应。”

中国人民大学经济学院副院长郑新业指出，本次价改理顺了三个关系：政府与企业的关系、价与量的关系、补富人还是补穷人的关系。

在郑新业看来，资源的“有和没有”，是更重要的问题。“去年是供应问题，现在讨论的是价格，对于用户来说，量比价格重要。所以首先要考虑供应，其次才是考虑低价供应。”

去年冬季用气的高速增长，使得上游气源商和省级供应商面临价格倒挂的窘境。到了2018年，天然气消费增速持续居高不下，国际LNG现货价格一路走高。气源供应商在经历过去一个冬天对价格倒挂的补贴之后，难以延续。

此前在5月1日，浙江省物价局已经通过对非居民用气价格上调0.1元/方来平抑“亏损”，采取的方法同样是通过“扁平化”的方式，压缩市县一级高中压管输费来承担消化，并不增加终端用户的零售价格。

这次批发环节居民用气价格“衔接”机制的推出，对于上游供应商将起到“减亏”的对冲作用，并激励上游进口的积极性和供应量的增加。“这是最直接的一个效果。”上述负责人表示。

迟国敬也有同感，“好几个省长都曾表示，愿意多花点钱，以保障天然气的供应。”

周大地表示，中国的天然气市场还处在一个发展的过程，属于紧平衡的状态，不仅仅是价格问题，还包括基础设施的完善等等。但是如果价格无法理顺，这个（紧平衡的供应）周期就会拉得很长。

相关：居民门站价改：众望所归，挑战尚存

文：SIA能源（微号：siaenergy）

2018年5月25日，国家发展和改革委员会（以下称“发改委”）宣布理顺居民用气门站价格，不仅具体价格水平向非居民用气基准门站价格看齐，定价机制亦与后者衔接——同样采取供需双方可在基准门站价上浮20%、下浮不限的区间内谈判定价的机制。与2015年11月非居民门站价格由最高门站价格管理改为基准门站价格管理时的做法相同，发改委此次也规定，方案实施时居民门站价格暂不适用上浮弹性，一年后即2019年6月10日起方可上浮。

此次调整兑现了发改委此前关于“择机逐步理顺居民用气价格”的承诺，同时也向天然气价格改革伊始提出的“最终实现天然气价格完全市场化”目标又迈进了一步。

从市场影响角度看，居民用气批发价的上调有利于提振三大油供应居民用户尤其是北方（居民用气比例大、居民非居门站价差高）用户的积极性，有利于北方的大气污染防治事业的推进。不过，新政给中石油和中石化带来的减亏效用有限，因为受国际价格形势影响，即便以非居门站价对标，进口管道气和LNG在几乎所有沿海市场都是成本倒挂销售且持续了一年之久。在非居层面，政府倾向于尽量避免行政调价干涉，而是鼓励供应商灵活运用现有利好政策锦囊——尤其是基准价可上浮20%，通过交易中心达成的交易不受门站价限制等——来实现社会责任和企业投资回报目标的统一，逐渐淡化门站价概念，让市场更大限度地发挥作用。

居民门站价上调同时意味着一直以来三大油作为上游供应商对于居民用户的“暗补”将改为中央和地方政府对于贫困居民用户的精准“明补”，有利于批发层面扭曲价格机制的理顺。鉴于国际油气价格涨势和北方农村煤改气事业的继续发展，地方财政可能会捉襟见肘，中央财政将利用社会保障救助和大气污染防治等现有资金渠道加大支持力度，但省内管输企业及作为终端配气商的城市燃气企业仍可能会参与埋单。

改革时机成熟，可谓众望所归

首先，从居民承受能力来看，居民门站价格自2010年以来一直未作调整，而2010年至2017年城镇居民人均可支配收入则稳步增长，累计增幅达90%，居民对气价变动的承受能力较八年前已不可同日而语。与居民收入涨幅相比，近年来中国通胀水平一直处于温和区间，2017年居民消费价格指数（CPI）较2016年上涨1.6%，涨幅较2016年回落0.4个百分点，为居民气价上调提供了一定的腾挪空间。

其次，自2015年以来非居民门站价格共计下调0.8元/立方米，居民与非居民门站价格的剪刀差已经逐步缩小，二者此时衔接对于居民气价的影响也相对较小。

第三，城镇居民的天然气消费在可支配收入中占有的比例较少。以一个典型的三口之家每月20-30立方米天然气的平均消费水平为例，0.35元/立方米的价格上升只会为每户带来7-10元/月的支出上升。而对占全国4.4%的城乡低保人口来说，用气成本的提高可以由地方政府给与适当补贴，变“暗补”为“明补”。

由于省门站价格和成本长期倒挂，接近上游供应商承受力临界点，若迟迟不采取行动，不仅不利于提高供应商冬季保供积极性，且随着国际油价的持续上涨，发改委有可能在未来物价上涨时“投鼠忌器”，错失改革良机。

“衔接”而非放开

发改委强调本次居民、非居门站价为“衔接”而非完全“并轨”。

从表面看，可以理解为二者实际价格水平尚未完全合二为一——对于个别差价过大的省份，发改委允许其分两步走，今年最多上调0.35元/立方米，剩余价差一年后理顺。

但从更深层次看，之所以用“衔接”而非“并轨”，是因为非居价改的既定方向是市场定价，而居民价格由于其社会敏感性，政府对改革格外谨慎。

即便是对非居门站价，政府目前亦未做到完全“大撒把”——虽力推交易中心定价，但鉴于上游垄断格局未破、中游基础设施未开放，因此交易中心尚未具备价格发现功能。在政策制定者看来，非居门站价仍有存在的必要性，即作为批发价格，为终端零售价格提供一定的锚定效用。

但非居定价公式近年来已被淡化，其具体调价依据和机制并不明确。同样，未来居民门站价基于什么因素确定，调价频率如何，此次政策并未涉及。

调价有助于三大油有限减亏，提高其对北方用户的供应积极性

2018开年延续了去年的增长态势，一季度天然气表观需求677亿立方米，同比增长14%。然而在上游供应商看来，喜人增长的背后是保供任务压力山大，而进口价格倒挂加剧：一季度进口天然气成本上涨明显，进口LNG到岸均价$8.6/mmbtu（约2元/立方米），同比增长23%，管道气进口边境均价$6.28/mmbtu （约1.42元/立方米），同比上升13%。在进口量价齐增的情况下，去年9月非居门站价又降低0.1元/立方米，上游企业进口亏损进一步扩大。

此次理顺居民门站价格，将三大油的“暗补”改为各级财政精准扶贫的“明补”；发改委更明确要求各地政府在8月底前完成终端价格的调整，即在迎夏入冬前保证价格上调到位，料将有助于三大油公司有限减亏和改善对北方用户的供应积极性。而保供任务最重的中石油和中石化无疑受益。

由于终端价格由地方政府监管，门站以下价格调整幅度及时点均由地方裁量，且居民气价调整须经听证程序，居民门站价格此次上调后，地方如何向终端疏导存在不确定性。同时，补贴的对象和规模、中央和地方财政的具体责任分摊、地方财政和地方输配气企业的具体成本分摊，也存在不确定性。

“衔接”减亏效用有限，上游保供仍面临挑战

居民门站价的理顺对于天然气供应企业增收减亏的作用是积极的，但由于居民用气量只占全国天然气总消费的13%左右，此次居民门站价上调对于上游保供的成本弥补仍然有限：今年淡季LNG现货价格高于去年同期$2-3/mmbtu，JKM最新现货价达$8.7/mmbtu，而油价上涨预示着下半年长协到岸成本将全面迈入$10/mmbtu门槛。

在需求两位数增长情况下，上游供应商缺乏100%保供的意愿，主要压力和挑战来自于：1）如果冬季非居门站价不能有效上浮，不但面临“多供多亏”的困境，又受制于国资委经营考核压力；2）冬季保供的挑战不仅在于亏损，更在于保量的政治压力，以及基础设施层面的硬限。冬季进口管道气的稳定供应也受国外不可控因素影响。

基于上述因素，思亚预计三桶油将一方面响应政府提议，活用利好政策锦囊——尤其是基准价可上浮20%、通过交易中心达成的交易不受门站价限制等——来减少亏损幅度，另一方面通过设计和严格落实年度供销合同来限定自己的供应责任，压低用户对于供应量尤其是冬季供应增量的预期。

来源：南方能源观察（微号：energyobserver) 记者周慧之（微号：backohuizhi）& SIA能源（微号：siaenergy）

编辑：华气能源猎头（energyhunt）

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