【综述】“儿童福利立法研讨会”在京召开

来源：北京师范大学刑科院

2017年12月29日，中国刑事诉讼法研究会少年司法专业委员会和北京师范大学少年司法与法治教育研究中心联合举办的“儿童福利立法研讨会”在北京市召开。最高人民法院中华司法研究会、民政部社会事务司、国务院妇女儿童工作委员会办公室、国家发改委等有关部门的代表，以及北京大学、中国社科院、北京师范大学、南开大学、华东师范大学等高校的学术专家参加了本次研讨会。本次研讨会由北京师范大学刑事法律科学研究院（刑科院）副院长宋英辉教授主持，主要讨论了儿童福利条例的立法框架，与会专家分别作发言。北京师范大学乔东平教授、吴海航教授和北师大刑科院博士后研究人员苑宁宁、尹玲然、杨雯清及部分硕士研究生参加会议。

儿童福利条例立法研讨会综述

2017年12月29日，中国刑事诉讼法研究会少年司法专业委员会和北京师范大学少年司法与法治教育研究中心联合举办的“儿童福利立法研讨会”在北京市召开。最高人民法院中华司法研究会、民政部、国务院妇女儿童工作委员会、国家发改委等有关部门的代表，以及北京大学、中国社科院、北京师范大学、南开大学、华东师范大学等高校的学术专家参加了本次研讨会。本次研讨会由北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉教授主持，主要讨论了儿童福利条例的立法框架，与会专家分别作发言。现将讨论的重点问题及主要观点阐述如下。

一、课题组代表就儿童福利条例立法问题做主题发言

（一）儿童福利治理领域基层实践中遇到的困难

课题组代表在前期调研的基础上总结出目前儿童福利治理领域基层实践主要反映出十类问题，最重要的是五个问题：1.立法定位问题。目前儿童福利的立法层次比较低，只有民政部门的相应法规，缺乏国务院层次的法规和全国人大的法律，因而在财政博弈中比较困难；如果新的法规不能够突破救助、保险和福利的分类，难以开展相应工作；2.部门的协调：目前部门之间的职责具有较强的重复，因而导致牵头单位的工作不顺畅（如民政、团委、妇联的工作具有很大程度的重合），工作存在较为严重的不统一；同时，各个部门之间的重复规划和重复建设问题非常严重；3.家庭责任问题。当前的家庭教育严重不足，部分家庭对于政府福利责任要求过高，但是自身育儿的能力和意愿不足，缺乏惩罚性的家庭责任追究条款。家庭责任界定的不清楚，会导致政府责任的无限扩大；4.协调议事机构在地方实践过程中以未保委和妇儿工委为主，但是在实际执行过程中部分地区在领导不重视的前提下难以做出有效衔接；各个部门之间的数据缺乏对接和共享，民政、教育和公安的各类数据无法有效拟合；基层民政人员的压力较大，工作事务繁琐，基层工作者往往身兼老人、残疾人、儿童等多重职务，对于儿童福利的执行存在一定的抵触情绪；5.社会工作建设方面的问题。中西部地区的社会组织严重不足，购买服务的连续性存在不足，基金会合作较少，部分地区本土性社会工作组织极为匮乏，外地的社会工作组织难以进入，志愿组织的培训非常局限，社会工作者的专业性存在严重不足。

（二）课题组的撰写思路

第一，条例以机制为主体而非以内容为主体，提供什么样的内容设施服务。第二，普惠还是要特惠。现行的制度不能普惠坦率讲是失败。特惠是针对儿童的特别需要。第三，家庭责任的切割，了解基层民政人员意见，必须有明确政府、家庭责任。分类儿童变为分层儿童。第四，制度运行方面：尊重现行社会保障制度设计框架和既有部门权限的社会事实，有效区分保险、救助和福利，以福利津贴、福利服务和福利设施的设置为主，社会保险、社会救助、义务教育、医疗免疫、住房安全等制度规定虽然明确写明但是不过于展开。第五，论述详略方面：是国务院条例，相关细则可由民政部门或其他部门出台具体政策细致规定。第六，事权统一方面：应当保持事务与权力、资源、人力的统一，条例本身规范民政部门也需要规范其他部门，且应当保持“人随事走”的建设思路。整个框架设计，基本生活保障解决资金的问题。第七，区域失衡方面：在表述中使用“应”、“应该”、“应当”等词汇规定底线，使用“适宜”、“鼓励”、“可以”等词汇强调建设方向，实行差异化的词汇保持弹性。疑问希望得到专家的回应。

（三）《儿童福利条例》体系的构想

总则、儿童身份权益保障、儿童基本生活保障、托育照顾服务、儿童保护性服务、儿童及家庭的辅导服务、儿童公共设施建设、保障措施、罚则。

二、与会专家主要观点

与会代表提出在《儿童福利条例》撰写过程中应当注意四方面的问题：一是立法思路：1.突出可操作性。目前法律的宣言性、倡导性过多，主要靠司法解释，过多的运用司法解释阐明法意，不够严谨，有司法权僭越立法权之嫌；2.与国际公约相衔接，国际公约体现国际上的最低标准，必须达到；3.儿童福利条例要与政策相衔接，法律就是政策的具体化，文件的梳理很重要；4.儿童福利条例要与我国现行的法律相衔接，目前我国有许多法律涉及儿童福利内容，法条间应协调；5.借鉴国外先进的经验；6.儿童福利条例要参考借鉴民国时期的相关法条；二是立法价值：价值取向决定制度设计是。应该体现五个方面：1.保障儿童的人性尊严是首要价值；2.保障基本生存需求是必要价值；3.保障儿童的平等自由是基本价值；4.政府家庭责任均衡是必然价值；5.促进儿童发展是儿童福利发展的终极价值；三是立法原则：在开展起草工作时可以考虑四方面；儿童优先；儿童利益最大化；满足多样化原则，全面保障又量力而行政府主导，社会参与（鼓励引导社会力量）；统筹兼顾适度普惠，对孤儿、病残儿童、无人抚养的儿童等优先纳入范畴；四是立法体例问题：应体现系统性、协调性、逻辑性、科学性。要回答三个问题：为谁服务、谁来服务、服务什么。

儿童福利条例体例：1.总则；2.管理机构；3.儿童监护的支持和帮助；4.儿童医疗保险；5.困境儿童救助；6.处理程序；7.法律责任；8.附则。

有的代表也提出：首先，立法的价值取向至关重要，真正的立法宗旨和目的直接影响法的实施效果。立法不是冰冷的，而是有人文关怀，有温度的。总的一条是应该以儿童权利为根本。其次，起草中最困惑的一个问题是—什么是儿童福利，内涵是什么。目前学界、实务界的理解不同。有的观点认为儿童福利应该是补缺型的，是关于孤儿、残缺儿童的，但是也有观点认为随着社会的逐步发展，我们可以给儿童提供更多的保障。最后在起草的过程中应该注意以下几方面问题：1.处理好儿童福利、儿童保护和服务的关系。儿童保护要在多大范围内，要突出福利但是也要有保护和服务，服务非常重要。有些国家尽管经济很贫困，但是儿童的工作做的很不错。投入很重要，服务很重要，怎么提供服务，这是要处理好的第一个问题；2.处理好国家、家庭、儿童个体的关系。孩子是家庭的，也是国家的。国家责任和家庭责任的均衡与平衡，国家亲权和父母亲权的平衡；（3）福利的外延问题，教育、卫生，医疗，保障儿童的基本生活。

有的代表提出条例的设计需要程序和实体相结合。程序涉及后续行动问题，行动是解决问题的关键步骤，其次明确部门的责任。其次，贯穿整个条例是儿童权利和儿童特殊需求的关系。从补缺型向适度普惠型转移。要注意如困境儿童的特需跟其他儿童不同，比如：要求非歧视、 基本生存需求的满足 、发展权的满足。有些方面需求是特别突出、紧要的。儿童需求不一样，满足的方式也是不一样的。另外关于一些具体问题：1.关于教育这块的保障，不仅要涉及托幼，义务教育也要进一步加强。如果儿童的教育权被剥夺了，或者辍学，怎么解决，条例应以解决问题方式来表达；2.儿童保护的分量应该在条例中占据重要的分量，台湾的儿童福利法，基本内容关于儿童保护。福利法是解决问题，解决儿童困境；3.另外孤儿、流浪儿童也应该涉及；4.从责任落实这块考虑罚则，加强可操作性。

有的专家就国家与家庭的关系提出，国家与家庭应该是分层次的关系。家庭应该负首要责任，国家主要起补充作用。但是当儿童权利受到侵犯，国家一定要负起责任。加强对父母的教育，告诉父母怎么服务儿童。宏观视角还要强调社会组织介入问题，只靠民政是无法完全解决保障问题，一定要有社会组织进来。涉及专业问题要有专业人士来。另外儿童福利制度—职业化、现代化、社会化、专业化。

还有的专家提出在撰写条例时可以考虑社会福利角度。社会工作就是社会福利，核心是服务。实际上是给儿童提供什么样的服务。要克服服务应该是免费的误区。政府可以起主导作用。条例撰写中要考虑政府、家庭、社会怎么均衡各自的责任；其次立法应该从权利保护出发，对相关各方权力责任，人员配置等一定要明确规定；最后怎么保护儿童的基本权利，让孩子参与社会，保护儿童参与权。

也有专家提出首先应当明确儿童福利的具体形式。福利形式主要涉及：物品、代金券、现金和服务等。服务是普惠，现金是补缺。其次机制非常重要，对儿童的保健、教育、早期的照顾都应涉及。儿童照顾必须是最基本的内容之一，国际上都是首要考虑的内容。儿童福利不能脱离了社会福利。其次能否成立一个关于家庭和儿童的部门，如美国的儿童局；最后关于责任分担问题，家庭、政府谁要负责首要责任。在儿童养育、发展的问题上，家庭主要责任。但是在儿童保护工作中，国家应该负主要责任。因为儿童保护问题大多是发生在家庭，第一场所就是家庭。儿童保护在许多域外国家是儿童福利的中心内容，另外社工的角色要写进来，社工代表着国家，替国家传递儿童服务。

也有专家提出，撰写条例过程中应该注重一下问题：第一，问题导向，应该要解决现有的突出问题。主要是体制机制问题；其次就是基层的服务体系问题。儿童福利主任一定要继续推行，在村一级必须要有或专职或兼职；第二，一定要强调责任导向问题，就是压实责任；第三，坚持可操作性导向，条例出台以后基层干部的评价是最重要的；第四，以支持家庭服务供给为导向。要为家庭提供服务，要让儿童慢慢回归家庭，强调对监护的监督、指导服务。（杨雯清 整理）