青青建言｜让制度严起来 ——《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》的“得”与“失”

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【编者按】

2016年6月，国家发改委、住建部发布了《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》（以下简称”方案“），面向公众征求意见。尽管上言渠道很有问题，比如只有传真方式可选择，仅此一举即可能“淘汰”大批公众意见。但毕竟在开宗标题中亮名“强制”分类，已属亮点所在。

绿色中原负责人匡洁作兼绿踪垃圾分类项目负责人，代表本机构对《意见》进行了认真回复。回复意见初稿见诸绿色中原微信公众号后得到《绿叶》杂志编辑部关注，经过沟通，正式的回复意见修订稿得以在有“中国环保第一刊”之称的《绿叶》杂志2016第7期（总215期）全文刊发。

绿色中原的建议发表后得到国内关心垃圾问题同仁的高度评价。西南政法大学经济学院研究员刘云老师特意联系作者，他说：“您既是垃圾分类的理论家，又是实践家，理论和实践相结合，您在绿叶杂志那篇文章的确见解不凡，成天只在办公室是空想不出这样的好文章的。”贵州高远再生资源回收公司董事长兰亚军先生评价：建议分析得很到位，值得学习和研究。

为了与国内“垃圾”同仁与社会公众有更好的交流，绿色中原公众号再次将正式建议原文编辑推出。

近日，国家发改委、住建部发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》（以下简称”方案“），面向公众征求意见。纵览整个意见征集稿，在指导思想、基本原则、目标要求、范围对象以及分类办法等方面，较之以往的同类方案有很大提升。“得”之处不少。但是，仍然存在较大的改进空间。如果对”方案“做个一句话点评，针对征求意见稿存在观点表达含混，口气软弱犹豫的问题，我的点评是：强制分类与宣传教育两手抓两手都要硬；实施垃圾新政的决心与信心，一个都不能少！

众所周知，随着经济快速发展，消费主义盛行，垃圾问题日渐彰显。而垃圾管理没有”与时俱进“，长期在一个缺陷的管理模式下运行。经过数十年积累，问题已经到了严重危害环境生态安全，危害国民健康，危害子孙福祉的地步。须痛下决心，进行大力改革。从方针政策，到管理模式，再到社会导向，监督评比等全方位创新管理模式，终止缺陷的恶性循环。建立资源节约、精细化操作的垃圾健康管理新模式。通过垃圾强制分类新政的有效执行，带动全社会进入绿色、安全、节约、可持续发展的新路径。

面对垃圾管理新政的意见征求，河南绿色中原环境保护协会重点从“失”的方面对”方案“提出如下修订意见：

一、基本原则部分的“鼓励为主，强制为辅”

原文：1、鼓励为主，强制为辅。生活垃圾分类涉及千家万户，直接关系群众利益和社会稳定，对城镇居民个人应以鼓励为主，引导居民积极参与并逐步形成主动分类的生活习惯。对城镇范围内责任主体明确的公共机构和企业，应强制其进行垃圾分类。

问题

提法过于软弱、犹豫，没有显示出必须改革旧模式的决心。助长垃圾分类畏难情绪，为推诿、拖延、消极抵制留下借口。

特别是“直接关系群众利益和社会稳定”更属于不当提法。要看到垃圾问题的持续发酵才是危及“群众利益和社会稳定”的根本因素。因为垃圾围城、垃圾围乡，垃圾填埋、焚烧的“邻避运动”已经导致很多恶性群体事件。以郑州为例，几乎每年夏天都上演填埋场附近村民抗议、断路，导致垃圾臭街的事件，这一趋势将随垃圾问题的持续膨胀愈来愈严重。要从思想上深刻认识到，只有修正存在重大缺陷的垃圾管理链，建立完整健全的垃圾管理新模式才是解决问题的根本途径。最符合广大人民的长远利益，最能维护社会的长治久安。

建议

强制与教育并重，全面落实垃圾“污染者付费”原则：即按量征收垃圾处置费，在现有基础上大幅度提高未分类垃圾的收运及处置费；减免分类垃圾收运费、处置费，从政策上为推行垃圾分类打下坚实基础。 

垃圾问题是牵涉公众环境质量，国民健康、资源可持续的重大问题。垃圾围城的出现就是以往没有强制、只有“教育”的结果。有强制收费政策作为基础，教育才可能产生效果。各地区要对强制垃圾分类、按量征收垃圾处置费的政策进行广泛的社会动员和舆论宣传。强调作为环境中的一员，每个人必须担负起自己的环境责任，这是对自己，更是对子孙后代负责的根本需要。

二、基本原则部分的“创新发展，完善机制”

原文：3、创新发展，完善机制。引入市场机制，提高垃圾分类效率水平。加强技术创新，利用信息化手段促进垃圾收运系统平台与线下物流实体相结合。建立健全垃圾分类法律法规标准，完善有利于垃圾分类的激励和约束政策。

问题

下面只说了引入市场机制和技术创新。这部分需做大的调整。垃圾问题本身就是管理机制问题，长期以来现有垃圾管理机制存在着一方面该放不放，一方面该管不管的问题。背后暴露的是管理机制本身存在重大弊端——该管的事情“九龙治水”，互相推诿扯皮；该放的事情又把控利益，恐人分肥。

因此，解决垃圾问题一定要在管理机制上痛下决心，一切围绕解决垃圾问题的终极目标。设立管理部门要责权清晰，减少交叉职能，利于追责问政，奖勤罚懒。

建议

    建议修改为：3、创新机制，明确责权，加强监督：各地对现行管理机制进行彻底盘点，厘清问题，共商对策。原则是将垃圾管理权限集中，减少职能交叉。使新的垃圾管理部门责权清晰，有利于问责。要管理与监督机制并重，引入社会监督。明确信息公开办法，赋予监督机制督查与问责权力。使管理部门同时重视对上与对下认真履职。

三、基本原则部分的“协同推进，有效衔接”

原文：4、协同推进，有效衔接。构建与垃圾分类配套的收运体系，推动垃圾收运系统与再生资源回收系统有效衔接，建立健全非工业源有毒有害垃圾收运处置系统。建设和完善物流中转设施和垃圾终端处置设施，形成统一完整、协同高效的垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置的全过程管理系统。

问题

未提建立“静脉产业”。只在最后捎带了一句语蔫不详的“终端处置”。

静脉产业（即合理消纳城市废弃物的产业）是推行垃圾分类的基础。一个城市如果没有规划合理，规模合度，运转有效、管理严谨的静脉产业群，所谓垃圾源头分类、分类回收运输都是空话！ 必须把建立静脉产业作为基本原则重点提出，明确要求，再说垃圾源头分类、资源化利用才顺理成章。

建议

建议改为：4、产业为先，协同推进。各地要把建立静脉产业园纳入城市发展的重点计划，精心规划，合理布局。引进及扶持绿色回收产业，合规生产，精细化管理。以先进的技术提高回收物品的资源化利用率，杜绝二次污染。

要建立产品绿色认证及监督体系，敦促企业在工业产品设计之先就考虑产品的环境属性，以此推动企业在垃圾减量方面进行源头管控。以后端的市场准入和末端消费，淘汰落后产业技术，带动企业整体向绿色产业加快转型升级。对难以界定可否回收的低附加值物品，要进行源头追溯。以经济和制度手段敦促企业进行问题消化。

在此基础上以制度强制源头分类及分类回收运输，保障后端的处理。使垃圾管理链条环环相扣，相互促进、互相制约。保证垃圾分类在一个有动力有制约的闭环内健康运转。

四、主要目标部分

原文：到2020年底，重点城市生活垃圾得到有效分类......初步形成可复制、可推广、公众基本接受的生活垃圾强制分类典型模式；到2030年......差异化的垃圾分类模式在全国所有城镇得到推广，农村生活垃圾分类水平明显提高;2、合理划定实施范围和强制对象部分：强制对象只包括公共机构、相关企业。其他省市区和个人都是“鼓励”参与；

问题

目标设置太远，要求过低。

参考我国推行乘车安检制度过程，是多大的决心和执行力！以中国庞大的人口数量，火车春运是世界上最大的人口迁移。北、上、广、深等一线城市火车站每年春节前后人山人海的震撼场面，在全面安检新规执行前让人无法相信每个人有效接受安检的可行性。但是政府做到了！这是多大的难度和力度！要看到，实行垃圾强制分类远没有从根本上颠覆、规范整个人口的出行模式难度大，需要的首先是决策部门的决心和信心。为垃圾分类进行广泛的社会动员，舆论上加强宣传引导，把垃圾不分类的严重弊端摆出来，达到家喻户晓。改变以前对相关问题长期采取人为隐瞒及弱化问题的做法，

建议

建议改为：到2017年底，县级以上城市生活垃圾得到有效分类，垃圾分类的法律法规和标准制度体系基本建立。生活垃圾减量化、无害化、资源化和产业化体系基本形成，形成比较成熟的可复制、可推广、公众接受的生活垃圾强制分类典型模式。城市生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上，生活垃圾回收利用率达到70%以上(含再生资源回收、分类收集并实施资源化利用的厨余等易腐有机垃圾)。

到2018年底，乡镇生活垃圾分类覆盖率达到90%以上。垃圾分类得到全社会的普遍认可和积极参与，垃圾分类模式在全国所有城镇乡村得到全面推广实施

五、“合理划定实施范围和强制对象”部分可根据上述原则和目标逐项调整

问题

 “大件垃圾、建筑垃圾等仍按原有规定进行处理”，大件垃圾、建筑垃圾都是垃圾的重要组成部分，不可将它们排除在垃圾强制分类之外。务必整体考虑纳入分类要求，不遗留问题。

建议

建议改为：大件垃圾、建筑垃圾统一纳入垃圾强制分类范畴。进行流程设计、合理规划，产业布局，提高其资源化利用率，减少新资源开采和碳排放。

六、有害垃圾部分

鉴于有害垃圾对环境有更大的破坏性，明确要求有害垃圾开始就纳入强制分类计划，甚至早于一般生活垃圾分类。要求城乡一体化执行有害垃圾强制分类，明确企业责令要求有害垃圾的生产企业负责其产品的回收及无害化处理。或按其产量苛收高额的无害化处置费，建立“有害垃圾无害化及资源化回收处理基金”委托相关产业合规处理。以此促使源头企业产品升级，技术进步。

七、敦促垃圾减量责任延长，全面落实生产者在垃圾减量方面的责任

     建议在强制垃圾分类制度中明确要求企业履行其环境责任的条目，以制度规范企业行为，分级建立产品绿色认证体系及市场准入体系。引入社会组织作为第三方监督进入体系，以阳光运行保障体系运行的健康有效。以严格的制度强制企业注重其产品的环境属性，弥补产品的环境缺陷，促进绿色产业形成并成为产业主流。

八、实施有效的经济政策方面

问题

提到按照“污染者付费”原则，完善垃圾处理收费制度，探索按垃圾产生量、指定垃圾袋等计量化、差别化收费方式促进分类减量。这一条十分关键，有问题的是“指定垃圾袋”计量化的明确提法，会误导各地认为是国家倡导的垃圾计量基本要求。

垃圾计量“袋”装方式不易提倡，我们对此做过研究，“袋”量方式增加了垃圾分类实施成本、资源消耗、监管成本等，更增加了垃圾中塑料成分的含量，相应增加了垃圾后续处置的环境风险。为此增加“破袋”环节则不但增大人工费用，还会因其此多一个缺失人性关怀的岗位。垃圾计量方式可以多元化，鼓励社会创新，以节约资源、绿色清洁、合乎情理、易于操作为原则。同理，所谓“绿色账户”等奖励措施也不易提倡，增加分类成本和社会成本，增加推行垃圾分类的流程复杂性。通过政策强制和补偿机制、通过扎实有效的宣传完全可以实现这一点。

建议

建议改为：按照“污染者付费”原则，完善垃圾处理收费制度，探索按垃圾产生量、差别化收费方式促进分类减量的途径，鼓励各地积极探索简便可行、循环节约的垃圾计量方式。通过宣传使人们认识和接受对个人的垃圾负责是现代公民的基本素养，不鼓励物质奖励的方式劝导分类。避免助长人们规避环境责任、讨价还价的心理。

结语：

垃圾分类是事关我国生态文明建设与可持续发展的大是大非问题，务必引起全社会高度重视。旧有的垃圾管理“得过且过”缺陷模式，已经造成“垃圾围城”“垃圾围乡”的严重后果。不但严重降低了公众环境品质，污染了大好山河的环境视觉美感，还埋下了加快资源匮乏衰竭的重大隐患，从而危及子孙后代的生存安全。要充分认识到在这一问题上已经没有犹豫不决、讨价还价的时间和空间。必须痛下决心，通过坚持不懈的舆论宣导，进行广泛的社会动员。形成共识，上下一心，把坚定不移执行垃圾新规作为带动全社会进入绿色、简约、文明、和谐、可持续发展阶段的重要契机。

河南绿色中原环境保护协会

绿踪垃圾分类项目组

2016年6月28日

关于《绿叶》杂志

《绿叶》杂志是由国家环境部主管、主办的环境保护综合期刊，从1992年创刊至今已走过了19个春秋。

20世纪90年代初，、等一些知名作家发起组织了以宣传环境保护为宗旨的环境文学研究会，并于1992年创办了中国第一家环境文学刊物《绿叶》，当代两位德高望重的著名作家和分别题写了刊名。当时，我国的环境保护事业还处在初期发展阶段，《绿叶》用文学艺术手段来宣传环境保护，对环保事业的发展起到了积极的推动作用。

《绿叶》杂志于2004年1月全面改版以来，进入了一个全新的发展阶段。《绿叶》杂志依托于国家环境保护总局，在关注最新环境理论问题、发布和解读权威环境政策信息、报道重大环境事件等方面，赢得了业内外的一致好评，刊物的品牌影响力日益增强。绿叶杂志社获得了“十五”全国环境宣教先进集体荣誉称号。

2008年，《绿叶》杂志再次改版，以打造生态文明旗舰刊为宗旨，转变为一本高端前沿理论杂志。《绿叶》建立了以国内一流学者、专家为主的作者群，采编刊发了一大批观察深刻、见识突出、影响广泛的稿件，频繁被等权威媒体转载，部分来自《绿叶》的观点在中央政研室等一大批政府智库机构中得到了积极反馈，仅2009年就有15篇被人民大学书报资料复印中心全文转载，69篇列为部分索引。

文图∣桑青青 编辑∣E.T.

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