李玉梅：明确补偿原则、制定补偿标准｜绿会法工委2020529专家建言

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2020年5月29日，由中国绿发会法律工作委员会主办的《中华人民共和国动物防疫法（修订草案）》（以下简称《草案》）讨论会在线上召开。该讨论会同时在“中国绿发会”微博平台进行全程直播。
该讨论会邀请业内顶级专家参加会议并就《草案》提出宝贵建议。下面将中国农业大学人文与发展学院法律系李玉梅副教授的发言整理如下：
（图片由专家本人提供）

首先，《草案》要解决立法定位问题，要处理好该法和其他法律规范在预防和控制动物疾病方面的协作，因此，该法的立法目不宜太宽泛，应更加聚焦，关注到本法的直接立法目的。
其次，我认同前面专家的观点，《草案》存在法律责任与违法行为不对称、不匹配的问题，以罚款为主的法律责任不足以预防和制裁动物防疫违法行为的发生。
再次，我认同在该《草案》中强调疾病预防和控制并重原则，动物预防目标在于防止动物疾病的传入，控制目标要增强不同阶段动物疫病可控性，将动物疫病“扼杀在萌芽状态”，推进重点病种从免疫临床发病向免疫临床无病例过渡。
最后，我将对《草案》的几个重点法律条文提出修改意见：

【第一条】

动物疾病不仅与动物本身的健康相关，也与生态系统健康和人类健康有着非常密切的联系。因此，《草案》的立法目应立足于人类健康、动物健康和生态系统健康之间的“同一健康”理念和生命共同体理论。

建议：将立法目的修改为“为了预防和控制动物疫病，提升动物卫生水平，保障动物、人类和生态系统健康，维护公共卫生安全，制定本法。”

【第五条】

目前，《草案》制度设计中缺乏激励与动物防疫相关科研机构、企业等第三方机构参加动物疫病预防和控制的研究投入与开发。动物防疫的理想是可以在发病初期就消灭它，有必要加大对动物防疫的研究投入，研究、测试和建立各种动物疾病早期检测系统，及早发现动物疾病。例如，德国通过建立动物流行病基金，为动物疾病检测计划和早期检测系统提供补助（通常由国家资金补充），以激励尽可能多的公司参与到预防动物疾病检测系统。

建议：1. 对动物疫病的预防和控制均应重点关注，并着重落实配套制度安排；2. 删除“建立政府监管、行业自律、社会共治、责任明确的工作机制”的表述，并单列一条，“国家构建生产经营者为主，行业自律、政府监管、社会共治的动物防疫工作机制”规定。

【第十一条】

本条其实是亮点条款，虽然一些行业科学家们对此条公众参与有较大意见，但我个人仍然坚持肯定本条的重要性，但有几点修改建议。
建议：1. 第二款和第三款的顺序互换，首先由国家鼓励和支持，然后政府有关部门加强宣传和培训教育，最后让社会力量参与进来；2. 在本条中增加“早发现、早报告、早通报”的奖励和激励条款。因为如果此制度不健全，对于尽早、及时发现动物疫病是不利的，生产经营者的防疫主体责任和地方政府的属地管理责任也很难真正落实。

【第十四条】

对于第十四条，我非常认同赵继勋老师的意见，要调整。我们在调研中发现，强制免疫本身是一个好的制度，只是在实施中走了样，强制免疫和疫苗引发了很多问题。
建议：建立强制免疫动态调整和监督制度。原农业部联合财政部推动出台了《关于调整完善动物防疫支持政策的通知》，要求及时调整国家强制免疫和扑杀病种，建立强制免疫和扑杀病种进入退出机制，调整强制免疫疫苗经费中央财政补助比例和经费下达方式，以及疫苗采购和补助方式，优化强制免疫补助政策。因此，对这种实施好的政策调整应该及时纳入法律制度规范。

【第六十八条】

兽医与其他职业资格一样，是专业性很强的需要准入条件的执业领域。在我国，基层兽医主要分为两类：一类是民间兽医，不仅历史悠久，也是我们中华文明传承的一种表现，而且在基层防疫中发挥着很大作用；另一类是和中医一般，世家传承。但这两类民间兽医普遍存在学历教育不足的实际情况，如果强制要求其考证困难较大。鉴于我国的基层兽医防疫力量还是非常薄弱，因此，有必要将这两类基层防疫的重要民间兽医力量融合到兽医职业资格取得制度中来，也是兽医执业许可需要考虑的一个重要方面。
另外，《草案》中对于动物疫病防治员、动物检疫检验员等相关职业资格并未提及，也缺乏与兽医相关职业资格制度间的衔接，会为他们从事此类职业带来障碍，有职业资格证但无业可就。
建议：1. 在学历后面增加“或民间执业中兽医”的规定，这一点也是乡村兽医无法全覆盖的。2. 国家对畜牧兽医行业实行就业准入制度，学历证书和职业资格证书并重。

【第八十五条】

《草案》在动物疫病预防、控制、净化、消灭过程中强制扑杀动物、销毁动物产品和相关物品的补偿方面较为薄弱。当防疫公共利益保障和人民财产利益保护之间产生冲突时，该《草案》将补偿标准和办法授权给下位法是不妥当的，而应在法律中明确补偿的原则和补偿标准。例如，扑杀公民个人或企业所有的动物应有一个明确的、书面的行政命令，且应确定扑杀对象是染病的动物，并在扑杀时明确按照规定给予补偿，以此保护养殖者的合法权益和公共卫生安全，防范养殖者购买染疫动物获得赔偿的道德风险。

建议：

1.明确补偿的原则或条件：获得补偿需满足以下条件：1）扑杀动物的行政命令；2）发现染病的动物 ；3）拟扑杀动物有行政命令所涉疫病；4）对于发育期动物按照防疫要求采取措施但在30日观察期内造成死亡；5） 未发现感染或疑似疫病，但根据防疫要求强制屠宰的动物，均应获得补偿。

2.明确补偿标准：不论是动物因动物疫病而遭受的折旧，或是依据行政命令而采取的扑杀措施，均应确定共同价值标准。

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整理/杨小阳 审/李玉梅 编/Angel

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