“公参民”学校，真的无路可走了吗？

“公参民”学校是近段时间民办义务教育领域的一个热词。7月8日，教育部会同七部委联合印发《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（以下简称《通知》），点燃了各界同仁对此问题的深入讨论。

8月25日，教育部发展规划司负责人以答记者问的方式就《通知》有关问题进行了说明。根据《通知》以及答记者问的内容，结合个人理解，笔者尝试做一些解读，并对“公参民”学校未来发展路径和规范工作的重难点做一些分析，供同行交流与探讨。

文 |  姚侃

编 | 玉关虎竹

姚侃：中山大学教育经济与管理专业博士，现任广州同文教育集团副总裁，同文教育研究院执行院长，长期从事教育发展规划、民办教育政策、教师队伍建设等领域研究工作。

01

厘清“公参民”学校的分类

根据《通知》，“公参民”学校共有3种类型，包括：第一类，公办学校单独举办的民办义务教育学校；第二类，公办学校与其他公有主体合作举办的民办义务教育学校；第三类，公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校。

从性质上看，前两类“公参民”学校的办学主体均为公有主体，包括公办学校、地方政府、含具有财政经常性经费关系的其他单位、政府国有投资平台、政府发起设立的基金会、国有企业等，这些办学主体均没有民营成分。

第三类“公参民”学校的办学主体有两个，一个是公办学校，另一个是非公有主体，包括社会组织或个人，这两个办学主体本质上一个是公有，另一个是民营。

此外，在实际案例中，还有一种特殊形式，就是“公办学校+地方政府+民营企业”，在这种模式中，公办学校提供品牌输出、运营管理和团队支持等，地方政府提供政策、土地、资金支持等，民营企业大多是地产开发商，负责投资建设，这种学校作为楼盘配套学校就办成公办，不作为楼盘配套也可能办成民办。

因此，通俗一点的理解，“公参民”学校实际上只有两种，一种是真正意义上的“公参民”（第三类），本质上是民办学校；另一种是“民”不符实的“公参民”（第一类和第二类），本质上仍然是公办学校。

当然，除了《通知》中的分类方式外，笔者还想依照公办学校的不同层次，进行另外一种分类。

《民促法实施条例》第七条指出：“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校。”结合《通知》对“公参民”学校的界定，笔者认为，从学校层次来看，举办或参与举办民办学校的公办学校还可以分为两类：一是实施义务教育的公办学校，二是实施非义务教育的公办学校。

前者包括各类公办的中小学（含公办小学、初中、九年一贯制或者十二年一贯制学校），后者包括公办普通高中和公办普通高校。这里特别要提到公办普通高校，因为现实中公办普通高校在举办或参与举办民办学校（本文简称“大参民”）上,如果与公办中小学相比，范围会更广、数量会更多、情况会更复杂。

今后如果在全国范围内要解决好“公参民”学校问题，工作难点可能在“大参民”学校。

02

破除“公参民”学校短期内将消失的认识误区

“公参民”相关文件出台后，一些网络自媒体纷纷进行了新闻报道。但笔者发现，有些分析文章存在曲解政策、偏颇报道之嫌，有必要进行一些观点纠偏。

综合来看，“公参民”学校存在一些突出的问题：

一是一些“公参民”学校（第一、第二类）的办学要素都是政府公有，但执行的是民办学校收费标准，“民”不符实，这类学校的存在，无疑加重了家长的经济负担，因此必须还原其公办学校的本质，实施免费义务教育。

二是一些“公参民”学校（第三类）借助公办学校的金字招牌，在资源分配、招生宣传、办学行为上具有先发优势，对于其他民办学校造成竞争上的不公平，不利于良好教育生态形成。

三是部分公办学校与房地产开发商合作举办“公参民”学校，在一定程度上推高房价，人民群众感到不满意。

正是基于以上种种弊病，一些自媒体在《通知》出台后，借势宣扬“公参民”学校将在两年内被消灭的论调，在社会上引起一些恐慌。而我们如果仔细研读《通知》内容会发现：理顺“公参民”学校体制机制是关键，规范公有教育资源使用是核心。

今后，公办学校不能再提供校名、输送教师给民办学校使用，但租赁土地、校舍、教学仪器设备等国有资产给民办学校，或者为民办学校提供教育服务，只要依法依规操作，都是允许的。因此，“公参民”学校不是被立等消灭，而是被逐步规范。一些文章过度抹黑“公参民”学校、提前宣布“公参民”学校终结的说法都是不负责任的。

03

预判“公参民”学校未来发展的三条路径

规范“公参民”学校是规范民办义务教育发展的组成部分。因此，规范“公参民”学校的专项工作，将遵循规范民办义务教育发展的大逻辑和大趋势。这种逻辑和趋势集中体现在以下三个方面：

一是全面落实各级政府举办免费义务教育法定职责，严格控制民办义务教育在校生规模；

二是全面落实民办义务教育非营利性法定要求，突出公益公平属性和依法依规办学；

三是划清公办民办界限，规范公有主体参与办学，限期逐步整改到位。根据上述要求，现有“公参民”学校未来将面临三条发展路径：

（一）康庄大道：选择转为公办学校

大部分“公参民”学校会转为公办学校，这一选择既符合政策导向又顺应民心。具体有四种情形：

一是公办学校单独举办或者公办学校与其他公有主体合作举办的“公参民”学校，本身就“民”不符实，因此，将毫无悬念转为公办学校。

二是公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校，经双方协商一致且条件成熟的，社会组织或个人退出办学后转为公办学校。

三是既有居住社区配套建设的“公参民”学校，在条件允许的情况下转为公办学校，也可通过政府购买服务方式提供学位、继续办学。

四是公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校，不符合“六独立”（即独立法人资格、校园校舍及设备、专任教师队伍、财会核算、招生、毕业证发放）要求且难以整改到位的，可视情况转为公办学校。

（二）弯弯山路：继续办成民办学校

能够选择继续举办民办学校的大前提是这类学校具有非公有的办学主体。具体分成两种情形：

一是由公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校，办学条件符合“六独立”要求，可继续办民办学校。

二是办学条件不符合“六独立”要求，但限期可整改到位的，也可继续办民办学校。这条路径相对较窄，主要缘于以下几方面原因：首先是民办义务教育省域5%、县域15%的占比要求，会对“公参民”学校转为纯民办学校造成一定挤压；其次要达到“六独立”的要求并不容易，会让一部分“公参民”学校望而却步；

第三是“公参民”学校剥去公办学校的外衣后，面临的办学风险加大、招生困难陡增，会让举办者顾虑重重。

（三）无路可走：终止办学

由公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校，办学条件不符合“六独立”要求，且限期整改不到位无法继续办学，可视情况终止办学。终止办学面临的主要问题在人，特别要妥善安排在校生的去处和教师的出路，防止产生社会不稳定因素。

简而言之，“民”不符实的“公参民”学校只能办成公办学校，没有其他退路，不需要做选择题。而真正意义上的“公参民”学校则视不同情况有三条路可选：转公办、续民办或终止办。

04

规范“公参民”学校工作

需重点关注的三个问题

规范“公参民”学校是一项政治性、政策性、系统性很强的工作，意义重大、导向鲜明、影响深远。各地、各方利益主体在推进政策落地过程中，对于以下几个问题应当引起高度重视、谨慎处理、平稳实施。

（一）学校更名问题

凡是转为民办学校的“公参民”学校不得继续使用公办学校校名或校名简称，都要进行更名。这一改变，对于“公参民”学校的影响非常大，特别是一些举办不久、在当地尚未形成良好口碑的学校，更名可能是致命一击。

因为伴随附着在公办学校名称上的光环（比如：师资来源、课程互通、教学互动、学生交流等）逐一褪去，家长一旦发现这些来自“母体”的资源都不见了，将重新评估这所学校的价值和可持续发展能力，进而作出理性选择。

因此，学校更名后，如何准确评估及合理降低更名风险，如何与原公办学校和平分手平稳过渡，如何在资源使用、教育服务等方面得到持续有效供给，需要民办学校举办者认真思考、智慧应对。

（二）分步实施问题

《通知》对规范“公参民”学校工作提出了具体的时间要求。笔者认为，不同的工作任务对应不同的时限规定，各地可合理规划进程，稳慎有序推进。

第一个时间节点是发文之日（2021年7月8日）起，停止审批设立新的“公参民”学校，这是硬性规定，各地没有必要挑战底线。

第二个时间节点是2021年8月底前，各地应完成专项摸底排查，理清产权和责任关系，制定分省分年度工作方案。由于该项工作的复杂性，这个时间规定大概率要推迟。

第三个时间节点是理顺“公参民”学校体制机制的截止时间，亦是“公参民”学校完成选择题（转公、续民、终止）的时间，即发文之日起两年左右，比较现实的时间应为2023年底。

第四个时间节点是选择继续举办民办学校的“公参民”学校，如果有来自公办学校派出具有事业编制的教师，应分阶段分步骤退出。《通知》中没有明确具体时间，提出了可设置过渡期，分类管理，稳妥推进。

（三）大学退出问题

本文开篇在“公参民”学校的分类中就提出应按照学校层次进行分类，须重点关注普通高校参与举办民办学校（即“大参民”）的问题。因为现实中“大参民”的现象非常普遍。

比如：据北师大官网显示，北京师范大学在全国20余个省份参与举办了70多所附属学校和资源服务校。又据新学说报道，在北师大70多所“公参民”学校中，绝大部分都有义务教育学段，其中有30所左右的民办学校，其中不少还是“北师大+地方政府+民营企业”的模式。

又比如：据初步统计，广州真正意义上的“公参民”学校大约有40多所，其中“大参民”学校有20所左右。有些大学并无师范教育背景，难以真正助力民办学校，但仍热衷举办民办义务教育学校，主要原因在于品牌输出、管理输出均有较丰厚的回报，且这种收入的分配使用在大学校内具有较大自由度。

因此，今后大学要逐步退出“公参民”学校，涉及合作协议的提前中止、品牌费用的限期结算、跨区域的政策平衡等，存在较大的不确定性和实施难度，需要省、市、区教育部门统筹推进。

道阻且长,行则将至；行而不辍,未来可期。每一位民办教育人要清醒认识和准确把握国家政策的价值取向、实施方略和推进步骤，始终坚持教育的公益属性，落实立德树人的根本任务，实现“公参民”学校由过去依赖公有品牌和公共资源的外延式扩张向未来依靠提升质量、打造特色的内涵式发展的根本性转变。

唯有如此，才能为全社会提供公平而优质、均衡而多样、全面而特色的义务教育，形成公办民办协同发展、有序发展、高质量发展的新格局！

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