IIGF观点 | 浅析“气候风险全球盾”计划
2022年11月14日，在埃及举行的COP27沙姆沙伊赫气候变化大会上，来自非洲、亚洲、太平洋和拉丁美洲的58个气候脆弱经济体构成的“脆弱二十国”集团（V20）和世界七大发达国家经济体构成的七国集团（G7）正式启动了气候风险全球盾（Global Shield against Climate Risks，以下简称“Global Shield”）计划，该计划旨在通过提供工具、知识、金融支持等方式，帮助脆弱的发展中国家应对气候风险，减少由于气候灾害导致的损失和损害。基于此，本文将阐述气候风险全球盾计划的发展始末，分析其目前的框架结构，并就此给出评价。
一、气候风险全球盾计划的发展始末
根据V20在2022年6月的报告来看，2000年至2019年期间，V20国家因气候变化影响遭受的损失约为5250亿美元。其中，非洲的温室气体排放仅占全球温室气体排放的3.8%左右，然而非洲国家每年应对气候变化的成本将近占据其GDP的3%至5%，在某些情况下甚至能达到15%。同时，V20国家近15亿人口中有98%缺乏财务层面的气候风险保障，这就意味着气候灾害发生时，国家需要承担相当一部分脆弱群体的损失和损害成本。未来，在全球平均气温持续上升的情况下，极端气候事件的频率和强度会随之增加，其造成损失和损害的风险可能会进一步升级，气候脆弱国家所需要的承担的成本可能会达到一个新的高度。根据Markandya和González-Eguino在2019年的研究，部分地区的发展中国家因气候变化导致的损失和损害预计在2030年将达到2900至5800亿美元，到2050年有可能增加至1.13至1.74万亿美元。
毋庸置疑的一点是，相对于发达国家，脆弱的发展中国家没有足够的经济能力和资源解决由于气候变化导致的损失和损害。然而，基于温室气体的历史排放责任，发达国家应当做出一些行动支持这些发展中国家应对气候变化。
2015年，在德国举行的G7峰会上， 七国集团发起了气候风险保险倡议（Initiative on Climate Risk Insurance，以下简称“InsuResilience”），旨在进一步推动为发展中国家的人民和风险脆弱型资产创建有效的气候风险保险市场，提供相关的保险计划。该倡议的目标是到2020年，让发展中国家多达4亿的最脆弱的群体获得直接或间接的气候风险保险。
2017年，COP23波恩气候变化大会上正式启动了InsuResilience气候与灾害风险金融与保险全球合作伙伴关系（InsuResilience Global Partnership for Climate and Disaster Risk Finance and Insurance，以下简称“IGP”）。该伙伴关系建立在InsuResilience倡议的基础上，旨在增强最脆弱群体对气候变化和灾害风险的抵御能力。它由二十国集团（G20）和V20主导，动员了来自私营部门、国际组织、民间社会和学术界等多个部门的力量，截至目前已有超过120位成员加入其中。
为了帮助脆弱群体更好地解决气候灾害问题，该伙伴关系主要聚焦于以下几项工作：（1）建立一个覆盖全球范围内多方利益相关体的社群或社区，催生并推广气候和灾害风险金融和保险（Climate and Disaster Risk Finance and Insurance，CDRFI）方面的最佳实践；（2）通过有效和协调的全球行动，落实CDRFI方案；（3）通过建设能力以及获得更多和预防灾害相关的专业知识、服务、产品和风险融资，促使政府、企业和家庭成为积极主动的风险管理者，并提高他们的风险管理能力；（4）建立一个涵盖可持续发展、社会保护、减少灾害风险、气候服务和气候变化适应社区的网络，确保在国际论坛和国内系统中，将风险融资纳入全面的灾害风险管理办法中；（5）基于一套商定的原则，采取贫困人群受益的策略，将人民的需求放置在风险融资的中心位置。通过IGP，2021年就已有将近1.5亿脆弱群体受益于CDRFI方案。
然而，在气候形势越发严峻的情况下，金融保护还不够系统、连贯和持续，同时，由于救灾资金主要是事后进行安排，其所带来的时效延误问题导致了应对灾害成本的增加，因此需要出台更多更好的气候灾害风险保护措施和机制。为了在灾害发生之前或者之后迅速可靠地向脆弱的发展中国家提供帮助，使面临气候风险的发展中国家能够迅速、有效地获得资金支持，德国在担任G7主席国期间，发起了“气候风险全球盾”计划，并得到了七国集团的一致支持。
2022年10月14日，V20和G7就应对损失和损害达成金融保护合作协议，确认了Global Shield计划的最终细节，并在11月举行的COP27上正式推出了气候风险全球盾计划。目前，Global Shield计划的首批接受者主要包括孟加拉国、哥斯达黎加、斐济、加纳、巴基斯坦、菲律宾和塞内加尔等国家。
二、气候风险全球盾计划的构成
在COP27上，德国计划向Global Shield提供1.7亿欧元，帮助低收入和脆弱国家解决气候灾难带来的损失和损害问题，其中，8400 万欧元用作Global Shield的核心资金，其他资金用于支持相关的气候风险融资工具。加拿大、爱尔兰和丹麦等国家迄今已承诺为该计划提供4000万欧元，美国也表示支持Global Shield。
在吸取了IGP的经验和教训的基础上，Global Shield计划将会提供预先安排的金融、保险和社会保护机制。综合来看，主要建立在以下四个元素的基础上——1）强化G7、V20和其他气候脆弱经济体之间关于金融保护方面的合作，汇集紧急资源帮助缩小风险保护差距；2）在全球CDRFI架构内加强协调性，确保不同机构和捐助者在全球、区域和国家层面努力的一致性；3）通过一个全球性的、灵活的、协作的融资结构，动员和汇集不同来源的资金，同时采用更加系统的办法来缩小需要弥补的差距；4）在气候风险日益增加的情况下实现持续性的保护，在短期内推广现有的成功的CDRFI方案，中长期编制针对具体国家的、基于具体需求的CDRFI方案，包括增加保费和资本支持等。
该计划重在保障贫穷及脆弱的群体，为他们提供更好的财务帮助以及更快、更可靠的灾前预防措施和灾后响应机制，以经济高效地避免、减少和解决气候变化加剧带来的损失和损害。因此，不论在任何情况下，都将优先满足最贫穷和脆弱群体的需求。Global Shield计划将会通过透明的标准设计，包括贫困水平或贫困发生率、易受灾害影响程度等，明确哪些国家具备接受帮助的资格。
Global Shield的组成部分很大程度上参考了IGP的框架构成。根据拟议的Global Shield的构成，其在组织方面建立了高级别咨询小组（GS HLCG）、全球服务协调中心（GS Coordination Hub）等协调机构，工作机制方面核心制定了国家间对话（In-Country Dialogue）的机制，并设计建立了多方互补的融资平台，以最大程度发挥各类资金和金融工具的作用，实现协同增效。
GS HLCG是在参考IGP HLCG的基础上，负责监督Global Shield计划，并提供战略指导的单位，具体职能包括批准开发各国选择的CDRFI一揽子支持计划、向各国提供政治声明，以为CDRFI一揽子支持计划提供资金帮助等。GS Coordination Hub由改革后的IGP计划联盟（PA）、建立在IGP秘书处基础上的GS秘书处和技术咨询组（TAG）构成，主要负责总体技术工作，并在国家间对话的基础上进行全球范围内的协调以及为GS HLCG提供对策。后续，上述两个机构的成员或将进一步增加。国家间对话这一机制设计的主要目的是确定具体国家的CDRFI需求、差距和干预措施的选择，吸引对于CDRFI的更广泛的支持，促进CDRFI一揽子支持计划的实现。
从融资渠道来看，Global Shield计划涵盖了三个互补性的融资平台，包括全球盾解决方案平台（GS-SP）、全球盾融资机制（GS-FF）以及CVF和V20联合多方捐助者基金（V20JMDF）。其中，GS-SP由法兰克福学院主办、InsuResilience Solutions Fund（ISF）管理团队管理，是Global Shield最主要的融资工具，将为广泛的支持工作提供赠款，包括详尽的风险分析和能力建设、CDRFI解决方案的结构设计、保费补贴和资本支持等。GS-FF是由世界银行为项目提供的主要融资工具，用于支持在风险融资、社会保护、灾害风险纾解、市场开发等领域的项目。它将通过世界银行项目或者是其他的合作伙伴（包括联合国机构和多边开发银行）的项目向发展中国家提供赠款，为遭受气候灾害影响的脆弱群体提供协调一致的金融支持。尽管需要遵循世界银行的相关政策，但GS-FF资助的活动类型具有高度的灵活性，将支持Global Shield计划的实施。V20JMDF是一个自愿的、涉及多利益相关体的战略性的财务工具，致力于提高气候脆弱论坛（CVF）和V20国家在气候减缓和气候适应方面实施气候行动相关的重要优先事项的能力。该基金努力支持与经济和金融相关的干预措施，例如支持损失和损害融资计划、保费补贴和资本支持等。
从具体的资金支持工具来看，主要分为家庭和企业层面以及国家政府、人道主义机构和非政府组织层面。从家庭和企业层面来说，工具主要包括生计保护、社会保护制度、牲畜和作物保险、财产保险、业务中断保险、风险分担机制和信贷担保等。从国家政府、人道主义机构和非政府组织层面来说，资金将通过保险等风险转移产品、信贷和赠款机制、债券等融资工具等方式流入，并确保在脆弱群体和社区需要时提供支持。
三、关于“气候风险全球盾”的评价
综合来看，Global Shield计划侧重于对气候灾害事件进行提前规划、落实资金安排，相较于事后应对措施可以尽量在灾害发生的早期进行及时应对，减少后续可能产生的损失和损害。其次，资金支持的举措广泛覆盖了家庭、企业、政府、社会组织等各个主体。对于受气候灾害影响严重的脆弱群体来说，Global Shield计划能够帮助他们覆盖一部分损失和损害的成本。
然而，针对Global Shield，存在很多“质疑”的声音。
就计划本身来看，资金的具体分配方式、后续使用情况如何公开化和透明化、如何真正使脆弱人群受益等细节问题还未明确。发展中国家是否能通过该计划减少损失和损害、提前的资金安排能否顺利落实到位也是后续需要重点关注的问题。
其次，Global Shield包含了大量的保险计划，这一点的可行性也令人们存有疑虑。对于遭受气候灾害的脆弱国家来说，如果G7国家和相关国际组织不能够全面覆盖这些保险的保费，那么该计划将会增加脆弱国家的财务负担，而作为需要帮助的对象，保险计划这个形式可能会不太合适；对于保险公司来说，追求利益最大化会导致他们天然抗拒灾害频发的国家的参与，或是尽可能减少需要赔付的数额、减缓赔付的进程。然而，灾害频发的国家作为最应该关注的对象，需要在气候极端事件发生时获得大额、迅速的资金支持。
最后，Global Shield致力于解决最脆弱国家的损失和损害问题，但在一定程度上会起到负面影响。首先可以明确的是，刚刚成立的“损失和损害”基金是目前来说解决这一问题的最主要和最合适的途径，因为它强调发达国家对脆弱的发展中国家直接的资金支持。然而，虽然“损失和损害”基金在COP27上成功设立，但具体的资金安排尚未落实。在此情况下，过多的损失和损害相关的制度设立和计划安排有可能会干扰该基金的落实进度。未来，在推动损失和损害问题解决的过程中，Global Shield应该作为“损失和损害”基金的补充性计划，起到辅助的作用，而不能“喧宾夺主”。
相关文章：1.IIGF观点 | “损失和损害”基金的设立与未来展望2.IIGF观点 | 气候债券产品创新的国内外经验借鉴3.IIGF观点 | UNEP《2022排放差距报告》解析4.IIGF观点 | 从气候投融资角度看美国通胀法案
参考文献
[1]Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (2022). Global Shield against Climate Risks. Available at：https://www.bmz.de/en/issues/climate-change-and-development/global-shield-against-climate-risks
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[9]InsuResilience Global Partnership. Our members are dedicated to contributing to the Vision 2025. Available at：https://www.insuresilience.org/about-us/members/
[10]InsuResilience Global Partnership (2018). Concept Note-Shaping the InsuResilience Global Partnership. Available at：https://www.insuresilience.org/wp-content/uploads/2022/10/20180502_Concept-Note_InsuResilience-Global-Partnership.pdf
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[12]World Bank (2022). World Bank Group Launches Global Shield Financing Facility to Help Developing Countries Adapt to Climate Change. Available at：https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/11/14/world-bank-group-launches-global-shield-financing-facility-to-help-developing-countries-adapt-to-climate-change
[13]Vulnerable Twenty Group. CVF&V20 Joint Multi-Donor Fund. Available at：https://www.v-20.org/fund
[14]DW (2022). Germany, G7 launch 'Global Shield' climate finance at COP27. Available at：
https://www.dw.com/en/germany-g7-launch-global-shield-climate-finance-at-cop27/a-63728889
作者：
孙源希 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
原创声明
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新媒体编辑：侯一佳