IIGF观点 | 关于《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）的解读及建议
一、我国温室气体自愿减排交易的机制设计
温室气体自愿减排交易机制作为充分调动各方减排潜力，通过市场化手段鼓励项目方开展碳减排实践的重要方式，已在国内外积累了多年的经验。但自愿减排市场在其发展过程中面临着来自政策、方法学、项目审核等多方面的问题，先后导致了CDM以及CCER的暂停，限制了各行业减排项目的价值实现路径。在我国“双碳”工作持续推进，以及全球碳市场机制持续完善的国际背景下，《管理办法》文件的发布顺应了市场的需求。因此，《管理办法》的具体内容是否能够有效规范市场的发展极为重要。
（一）基本原则
此次发布的《管理办法》在文本中特别新增了对于温室气体自愿减排项目的基本原则要求，即真实性、唯一性和额外性，统领了我国对于CCER项目申报的各项规定。其中，真实性是要求项目材料信息的真实；唯一性是要求项目未参与其他减排交易机制，以避免减排量在各种维度下的重复计算，即避免了绿电或申请了CDM、VCS等机制的项目再次申请成为CCER项目；额外性则是参考CDM的机制设置，要求项目实施克服了财务、融资、关键技术等方面的障碍，并且相较于相关方法学确定的基准线情景，具有额外的减排效果。三项基本原则的约束保障了减排量能切实地发放给有利于经济社会绿色低碳转型的领域，基本实现了与国际碳减排机制的接轨。
（二）基本要素
这一版本的《管理办法》对于未来阶段我国自愿减排交易市场的主体、监管、项目申请、减排量登记以及交易等内容与环节均提出了具体的方案。参考生态环境部相关信息，具体规定可总结如下表所示：
表 1 我国温室气体自愿减排交易管理相关规定
在自愿减排交易市场机构设置方面，《管理办法》提出了由全国温室气体自愿减排注册登记机构，以及全国温室气体自愿减排交易机构来组织建设、运行管理相应的注册登记系统和交易系统。根据公开信息，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统已于上月初步验收，北京绿色交易所作为建设方将承担交易机构的职责，而国家气候战略中心将作为全国温室气体自愿减排注册登记系统管理机构，承担注册登记机构的职责。
在方法学的组织制定方面，生态环境部也摒弃了由开发者向国家主管部门申请备案的方式，改为由生态环境部持续向全社会公开征集自愿减排方法学并择优发布的方式，有利于统筹管理自愿减排项目支持领域和减排技术范围。参考生态环境部于今年3月发布公开征集方法学文件时披露的《温室气体自愿减排项目方法学编制大纲》，目前有能源产业、能源分配、能源需求等16个产业的细分行业被列入方法学领域。随着生态环境部对于方法学遴选评估工作的完成，各领域方法学预计将逐步发布，为自愿减排项目的申请提供条件。
在项目申请的关键时间节点方面，《管理办法》主要提出了两项重点时间要求，一是申请登记的温室气体自愿减排项目应于2012年6月13日之后开工建设，二是减排量的产生时间应在2020年9月22日之后。这两个选定的日期分别为《暂行办法》印发实施的时间以及习近平主席首次提出“双碳”目标的时间，体现了新的温室气体自愿减排交易机制对于鼓励减排项目的发展和服务碳达峰碳中和目标的根本设计。此外，对于历史减排量，《管理办法》允许2017年3月14日前获得备案的减排量继续登记，并按规定使用。
在交易方式方面，《管理办法》修改了发改委主管时期对CCER交易的备案管理方式，改为组建全国统一的CCER交易机构，明确所有交易应当通过交易系统进行，在交易机构进行集中统一交易和结算。这一规定基本明确了未来的CCER交易将在北京绿色交易所进行，历史上各地方碳市场分散开展CCER交易的情况将不复存在。但依据生态环境部答记者问回应，核证自愿减排量后续依旧可以用于地方试点碳市场的配额清缴抵销，预计具体的抵消政策和流程将依旧由地方碳市场分别规定。
二、重点内容关注
相较于上一版的《暂行办法》，此次的《管理办法》对自愿减排市场的运行保障和发展都进行了更为详细的规范，对于提高自愿减排市场运行效率和优化我国碳市场发展能级具有重要意义。加强市场监督。相较于发改委时期的全流程管理，此次《管理办法》侧重于政府部门的事中事后监管，由项目业主和第三方审定与核查机构共同承担对于相关材料的真实性与合规性承诺，并由市场起到监督作用，更加与国际通行做法接轨。例如《管理办法》要求项目业主在申请项目登记前，应当通过注册登记系统对项目材料进行20个工作日的公示，申请减排量之前同样需要进行20个工作日的公示，由公众提出意见。优化登记和审核的流程和时效要求。《管理办法》详细制定了对于CCER项目从项目审定与登记到减排量核查与登记的限制性要求、所需材料和时间安排。相较于发改委时期对于项目备案以及减排量备案的30个工作日的评估时间要求，新的规定则要求在10个工作日内对审核通过的项目以及减排量进行登记，提高了常规流程的时效性。强化第三方审定与核查机构监管要求。此次生态环境部联合市场监管总局发布行《管理办法》征求意见稿，市场监督管理总局将在自愿减排交易机制的审定与核查行为方面发挥重要的监管作用。根据生态环境部的答记者问，市场监督管理总局将按照《认证认可条例》相关规定，对审定与核查机构进行从业资质的行政审批。由于目前行政许可尚未设立，后续机构准入的资质条件将由市场监督管理总局协同生态环境部商议确定。此外，《管理办法》对于审定与核查机构的要求条件也更加严格，提出要具备10名以上具有审定与核查能力的专职人员，其中5名具有两年及以上减排项目审定与核查工作经历，这一条件无疑对小型核查机构以及新增机构造成了新的业务门槛。明确相关主体的法律责任。此次《管理办法》对项目业主、审定与核查机构、交易主体以及管理部门和机构违法规定行为，明确了具体情况的处置和罚款要求。其中项目业主若提交虚假材料，将在3年内不再被受理项目登记申请；虚假产生核证自愿减排量的，处一万元至十万元不等的罚款。对于审定与核查机构违规行为的惩罚更加严格，处五万元至二十万元不等的罚款，并可责令停业整顿至撤销批准文件。通过市场监督加法律监管，预计能对相关主体的行为形成较为有效的约束。关注国际碳交易的布局。我国自愿减排交易市场的重启很大一方面也是为了应对国际碳减排机制的发展趋势。在国际民航碳减排和抵销市场机制以及《巴黎协定》下的全球碳市场机制将陆续实施的背景下，国际贸易和投资对碳排放要求日益提升，中国需要建立相对灵活的自愿减排交易机制予以应对。《管理办法》特别在二十六条设立跨境交易条款，指出核证自愿减排量跨境交易和使用的具体规定将另行制定，为中国在未来参与国际碳市场交易明确了市场预期。三、对于征求意见稿的优化建议
对于此次公开的《管理办法》文本内容，除了上述新增亮点之外，我们认为在以下方面的内容上还有进一步明确或优化的需要。一是关于减排量的范围设定。《管理办法》在第十五条中提出了“减排量范围”的具体内容，指出“申请登记的项目减排量应当产生于2020年9月22日之后，并且在项目申请登记之日前5年以内”。从字面理解，此处将可以申请碳减排量核证的范围限制在了项目申请登记日前，与历史碳减排项目开发惯例以及国际自愿减排机制的设计均有较大差异。参考生态环境部答记者问中的表述，此处是规定了申请登记的项目减排量可以向前回溯5年，即应当是对应减排项目追溯期的概念。建议进一步明确对于减排量范围的规定，若对应追溯期的概念，可将标题改为“追溯期范围”，或将内容改为“申请登记的项目减排量应当产生于2020年9月22日之后，且自项目申请登记之日往前追溯不超过5年”，以避免大众对于文本的错误解读。二是项目范围应当匹配方法学的制定与更新。目前《管理办法》对于项目范围的描述明确指定了可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等领域，但与《温室气体自愿减排项目方法学编制大纲》中以具体能源产业、化学工业、建筑等行业为划分的方式并不能充分对应。考虑到未来可开发CCER的项目范围密切取决于方法学的出台，建议此处对于项目范围的设定进行更为全面且系统性的描述，并与方法学的出台紧密结合。三是明确信息披露要求。《管理办法》中的第三十六条虽标题为“信息披露”，但其内容中并未实质性涉及信息披露的要求，仅对于注册登记机构和交易机构提出了要对已登记项目建立档案，记录、留存项目和减排量信息的要求。建议进一步明确对于上述机构的信息披露要求，包括交易机构对于交易信息的披露，以提高市场的透明度；以及注册登记机构对于项目注册登记以及注销结果的信息披露，以供市场主体检验，避免核证减排量的滥用。同时建议加入对于经批准的审定与核查机构的信息披露，可由市场监督管理总局或生态环境部定期披露名单，便于项目业主对第三方机构的了解和使用。
作者：刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任 研究指导：崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
新媒体编辑：张伟玲