学术前沿 | 董坤：捕后不诉率上升情况的数据分析

董坤

中国社科院大学法学研究所 研究员

捕后不诉率上升情况的数据分析

捕后不诉率的升高，是因为犯罪情节轻微的相对不起诉案件的增幅显著超越了法定不起诉案件、证据不足不起诉案件的降幅。这主要是因为“慎诉”理念的贯彻和认罪认罚从宽制度的适用。而法定不起诉案件、证据不足不起诉案件占比的大幅下降，恰恰说明实行“捕诉一体”后，各地检察机关将起诉的标准和办案思维前移到审查逮捕阶段，检察引导侦查力度的不断增强，减少了既往逮捕的随意性，增强了捕诉的联动关系，进一步提高了逮捕的质量。

【文章来源】

《检察日报》

早在“捕诉一体”办案机制提出之时，有研究者就曾提出质疑：如果批捕与起诉的检察官为同一人，在办案责任制以及司法惯性的影响下，一旦犯罪嫌疑人被批准或决定逮捕，批捕将绑架起诉，检察官提起公诉的几率会大为提高，被告人被定罪的可能性大大增强，不利于被追诉人的权利保障。然而，理论分析仅是一种“沙盘推演”，并不必然预测出司法实践的真实面向。从最高人民检察院对全国检察机关主要办案数据的统计看，2020年1月至9月，全国检察机关对已逮捕案件决定不起诉的犯罪嫌疑人为12068人，占捕后审结人数（捕后审结人数是指犯罪嫌疑人被逮捕后经审查起诉办结的人数。这是“捕后不诉率”计算时所用的分母。如果在计算捕后不诉率时，直接用同一时期的捕后不起诉人数除以被逮捕人数会导致计算不准确。因为有些被逮捕的犯罪嫌疑人，需要经过一定的诉讼期间才能从侦查进入审查起诉阶段，再由检察机关经过审查起诉后决定是提起公诉还是作出不起诉。由于“时间差”的原因，会出现有些已经被逮捕的犯罪嫌疑人可能在统计节点时还没有作出起诉或者不起诉的决定。因此捕后不诉率妥当的计算方法应该是逮捕后不起诉的犯罪嫌疑人除以捕后审结人数更为妥当。）的2%，捕后不诉率同比增加0.4个百分点。其中，普通犯罪9118人，占2.1%，同比增加0.4个百分点；重大犯罪716人，占0.9%，同比增加0.1个百分点；职务犯罪55人，占0.8%，同比增加0.2个百分点；经济犯罪2179人，占3.3%，同比增加0.3个百分点。从以上数据情况看，一些研究者所担心的“捕诉一体”后捕后必诉的现象并未发生。

捕后不诉率提升的整体情况

从数据看，“捕诉一体”后，捕后不诉率不降反升的直接原因有两个方面：一是逮捕人数大幅减少。从最高人民检察院2020年10月19日公布的《2020年1至9月全国检察机关主要办案数据》（下称“主要办案数据”）看，2020年1月至9月，全国检察机关共批准和决定逮捕各类犯罪嫌疑人551002人，同比下降35.4%，而捕后已审结人数也同比下降17.9%。由于捕后审结人数的大幅下降，其作为计算捕后不诉率的分母较之以往自然变小，这是捕后不诉率升高的基础性条件。二是捕后不诉率的分子，即捕后不诉人数虽也有所减少，但减速相对缓慢。如前所述，2020年1月至9月，全国检察机关对已逮捕案件决定不起诉的犯罪嫌疑人为12068人，同比下降0.1%。分子减速不及分母，最终促成了“捕诉一体”后捕后不诉率的总体升高。

捕后不诉率提升的原因分析

通过查阅资料和对一些地区检察机关的访谈调研，笔者认为，在“捕诉一体”办案机制改革后，2020年1月至9月捕后不诉率的升高主要有三个方面的原因：（一）“少捕、少押、慎诉”的司法理念得以贯彻近年来，无论是最高检还是各省级检察院都反复强调“少捕、少押、慎诉”的办案理念，不少地方的检察机关还通过下发文件，设置考核指标加以督促落实。从“主要办案数据”看，2020年1月至9月，全国拟提请逮捕的各类犯罪嫌疑人707879人，不捕156877人，不捕率22.2%，同比增加0.1个百分点。这说明各地检察机关在办案中对逮捕强制措施的适用更为谨慎，切实贯彻了最高检提出的“少捕、少押”的办案理念。另外，在“慎诉”理念的指引下，各地检察机关灵活合理地适用了不起诉制度，敢用、善用、会用不起诉裁量权的能力和水平有所提升，2020年1月至9月，全国检察机关决定不起诉173068人，同比上升40.1%的数据已经充分说明了问题。

（二）认罪认罚从宽制度的影响

2018年认罪认罚从宽制度被写入刑事诉讼法。认罪认罚从宽既是制度也是原则，贯穿于刑事诉讼的主要阶段，这其中就包括审查逮捕环节和审查起诉阶段。刑事诉讼法第81条第2款规定：“批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。”可见，刑事诉讼中犯罪嫌疑人在办案机关、辩护人、值班律师的引导和释法说理下自愿认罪认罚的，其社会危险性和羁押必要性的评价都会降低。因此说，认罪认罚从宽制度在程序适用上对逮捕率的下降有相当程度的影响。特别是从数据看，2020年1月至9月，全国检察机关已办理的审查起诉案件中，适用认罪认罚从宽制度审结1063287人，占同期审查起诉案件审结人数的85%。这么大体量的案件都在适用认罪认罚从宽制度，对逮捕率的影响自然也是不小的。另外，从捕后不起诉案件类型来看，2020年1月至9月，全国检察机关因犯罪情节轻微作出相对不起诉的7789人，占捕后不起诉总数的64.5%，同比增加1.8个百分点。之所以有这种变化，部分原因是实践中一些检察机关将犯罪嫌疑人认罪认罚与相对不起诉结合，通过引导捕后犯罪嫌疑人主动认罪认罚，以悔罪和赔偿获得被害人谅解，达成刑事和解等方式，合理适用不起诉裁量权，一定程度上增加了捕后不起诉的适用人数和案件数。总之，认罪认罚从宽制度在司法实践中的广泛适用，降低了逮捕率，同时赋予了不起诉制度新的适用空间，这些因素的聚合促成了捕后不诉率的提升。（三）服务保障非公经济政策的影响近些年，检察机关服务保障经济社会发展的能力和水平不断提升。各级检察机关在办理涉企业刑事犯罪案件中贯彻宽严相济的刑事政策，努力做到惩治和预防犯罪与保护市场主体合法权益、规范引导企业守法经营并重，把让市场主体“活下来”“办下去”“发展好”作为司法办案的重要价值取向。为此，检察机关在涉企犯罪案件中采取了更为积极的捕诉策略。一方面，各地检察机关为了保障疫情期间企业经营管理的平稳过渡，在使用羁押性强制措施时更为慎重。例如，对涉企犯罪的企业经营者、管理者、关键技术人员等重要生产经营人员，社会危险性不大、不影响诉讼顺利进行的，更多考虑使用非羁押性强制措施。再如，一些地方检察机关依法探索使用电子设备、定位报警、“羁押码”应用软件、人脸识别等信息技术手段，对取保候审、监视居住的涉企犯罪人员进行监督管理，一定程度上对逮捕起到了较好的替代效果。上述做法都在不同程度上扩大了非羁押性强制措施的适用，较大幅度地降低了逮捕的适用率。从“主要办案数据”看，2020年1月至9月，全国检察机关对影响非公经济发展的刑事犯罪嫌疑人批准和决定逮捕7192人，同比下降32.6%。另一方面，2020年1月至9月，经济犯罪捕后不诉的犯罪嫌疑人为2179人，占捕后审结人数3.3%，同比增加0.3个百分点。这说明经济犯罪中不起诉的数量也有增加。而且，各地检察机关也在积极扩大相对不起诉在涉企犯罪案件中的适用，一些地方检察机关还在探索企业犯罪中相对不起诉的改革方案，充分利用审查起诉期间给予涉罪企业一定的“整改期”，期满后对于企业认罪认罚，退赔退赃、达成和解、整改有效的，依法合理适用不起诉。这在一定程度上也对捕后不诉的案件量作出了贡献。除此以外，新冠肺炎疫情的出现、刑拘直诉制度的适用，也在一定程度上降低了2020年1月至9月的逮捕适用率，间接缩小了捕后不诉率计算中的分母——捕后审结人数。

捕后不诉率的提升并不

意味逮捕质量的下降

即使在“捕诉一体”办案机制改革前，捕后不诉率也是考核逮捕质量的一项重要指标。所以，各地检察机关对于捕后不诉率的升高其实保有较高的“警觉”，如果升高是逮捕把关不严，强制措施滥用的结果，自然需要对捕诉部门的办案人员加强引导和监督，避免类似情形的再发生。虽然2020年1月至9月捕后不诉率小幅升高，但从捕后不起诉案件的结构看，逮捕质量其实有相当的保障。从数据看，因犯罪情节轻微不起诉7789人，占捕后不起诉总数的64.5%，同比增加1.8个百分点；证据不足不起诉3923人，占32.5%，同比减少1.4个百分点；法定不起诉356人，占3%，同比减少0.4个百分点。可见，捕后不诉率的升高，是因为犯罪情节轻微的相对不起诉案件的增幅显著超越了法定不起诉案件、证据不足不起诉案件的降幅。诚如前文所言，这主要是因为“慎诉”理念的贯彻和认罪认罚从宽制度的适用。而法定不起诉案件、证据不足不起诉案件占比的大幅下降，恰恰说明实行“捕诉一体”后，各地检察机关将起诉的标准和办案思维前移到审查逮捕阶段，检察引导侦查力度的不断增强，减少了既往逮捕的随意性，增强了捕诉的联动关系，进一步提高了逮捕的质量。另外，当存在刑事诉讼法第16条规定的情形之一或者证据不足时，检察机关能更加慎重地批准或决定逮捕，及时作出不捕决定，这在一定程度上也可归因于“少捕”“慎押”的理念，以及各地检察机关积极服务保障非公经济发展的结果，上述做法显然是正向的和值得鼓励的。总之，“捕诉一体”办案机制改革后，各地检察机关积极适用，通过两年多的运行取得了良好的社会效果和法律效果。捕后不诉率的变化不但意味着“捕诉一体”办案机制的运行没有出现一些研究者所担忧的批捕绑架起诉的现象，而且在政策引导、机制完善等多重因素的影响下，逮捕质量也得到了有效保障。
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图文编辑：姚敏
校对：高童非、刘中原