四巡判例03|：行政诉讼中受理法院因”高无所就“失去管辖权时， 案件如何处理？

裁判要点

1、如果作为共同被告的行政机关层级不同，则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院，也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

2、立案只是产生了诉讼系属，在立案之后，对于是否符合法定起诉条件，人民法院应当作出进一步审查。

3、适用“就高不就低”原则的前提是有“高”，当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时，则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖，就因“高无所就”而失去了管辖权依据。这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同，不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后，受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，继续对案件进行审理，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。

4、如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理，也可以不由自己审理，但正确的做法不应当是全案驳回起诉，而应在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。

5、移送管辖是法院错误受理案件之后采取的一种补救措施，目的不仅在于纠正法院的管辖错误，也旨在谋求对于原告的便利。如果人民法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样裁定驳回起诉，那么原告不仅需要花费再诉的时间和费用，还有可能导致起诉期限的耽误。

6、移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误，有时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。

基本案情

张弛向安徽省阜阳市中级人民法院起诉称：2016年元旦前后，被告在未履行任何法定程序的情况下，将其位于太和县城关镇贾小村委会侯庄自然村的房屋强拆。太和县公安局对其他被告在强拆现场故意毁损公民个人财产的违法行为，不仅不予制止，反而通过限制其人身自由的方式协助强拆其房屋。被告的行为侵犯了其合法权益，请求确认太和县政府、太和县城管局、太和县公安局、城关镇政府共同强制拆除其房屋的行为违法。

四巡观点

本院认为：被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定，“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候，会发生两个以上行政机关作出同一行政行为，因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同，则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院，也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。本案就是如此。再审申请人以太和县政府、城关镇政府、太和县公安局、太和县城管局为共同被告向安徽省阜阳市中级人民法院提起诉讼，该院予以立案，符合前述“就高不就低”的原则。

但是，立案只是产生了诉讼系属，在立案之后，对于是否符合法定起诉条件，人民法院应当作出进一步审查。本案中，一审法院在立案之后经审查认为，“太和县政府、太和县公安局及太和县城管局均否认参与拆除张弛的房屋，而张弛提供的证据仅能证明其在征收范围内有房屋存在，不能证明上述三被告参与拆除其房屋，张弛针对太和县政府、太和县公安局、太和县城管局的起诉没有事实根据。”再审申请人在再审申请中虽然坚持认为，“城关镇政府实施拆迁，是受太和县政府的委托，太和县政府应对城关镇政府的征地拆迁行为负责，属于适格被告”，但其并不能提供相应的事实依据。一审和二审法院认为，“城关镇政府自认其拆除了张弛的房屋，且其具有独立承担法律责任的能力，故城关镇政府系本案适格被告”，并无不当。在针对太和县政府的起诉不成立的情况下，一审和二审法院认定“张弛就涉案强拆行为向中级人民法院提起行政诉讼，不符合级别管辖的规定”，亦无不妥。

值得讨论的是处理方式。再审申请人认为，“原审法院作为管辖法院，已经对本案审理完毕，此时再以不属于受案人民法院管辖为由裁定驳回起诉，缺乏法律依据。”“原审法院已经审理了再审申请人对城关镇政府的起诉，应当视为原审法院已经决定自己审理该案件，不宜再裁定驳回起诉，否则不仅浪费资源，也会增加诉讼当事人的讼累。”“即使对城关镇政府的起诉确实不属于原审法院管辖，原审法院也应当在开庭审理之前依法将本案移送有管辖权的人民法院，而非开庭审理后裁定驳回起诉。”这些观点不无道理。固然，适用“就高不就低”原则的前提是有“高”，当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时，则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖，就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是，这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同，不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后，受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，继续对案件进行审理，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理，也可以不由自己审理，但正确的做法不应当是全案驳回起诉，而应在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。移送管辖是法院错误受理案件之后采取的一种补救措施，目的不仅在于纠正法院的管辖错误，也旨在谋求对于原告的便利。如果人民法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样裁定驳回起诉，那么原告不仅需要花费再诉的时间和费用，还有可能导致起诉期限的耽误。移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误，有时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。本案不予适用移送管辖的规定，依法应予纠正。但经本院了解，再审申请人已针对城关镇政府另行提起诉讼，因此决定不对本案提起再审，再审申请人可以以本案生效裁判和本裁定为据，在另行起诉中主张相应的权利。

案例索引

审理法院： 最高人民法院

案　　号： （2018）最高法行申1133号

案件类型： 行政

案　　由： 行政强制

裁判日期： 2018-03-30

合 议 庭 ：  仝蕾阎巍李广宇

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