分享|最高法：以合同方式收回国有土地使用权的行为是否属于行政诉讼受案范围？

案例索引：周源等与顺德区政府、顺德区国土局收回国有土地使用权案【（2019）最高法行申828号】

裁判要旨：涉案土地系由陈村镇土储中心与土地使用权人合成居委会等单位签订收购合同方式，收回国有土地使用权，实质是以合同方式转让土地使用权，并非以行政强制手段征收土地的行为，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并无不当。申请人以此为由申请再审，理由不能成立。

本案中，顺德区政府、顺德区国土局批准同意收回涉案土地使用权，最终是以陈村镇土储中心与土地使用权人合成居委会等单位签订的《国有土地使用权收购合同》实现的。协商方式收回土地使用权，实质是土地使用权的转让合同，属于民事合同范畴，不属于行政诉讼的受案范围。如果申请人认为该收购合同侵犯其合法权益，可以通过民事救济途径予以解决。

注：2019年11月27日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定（法释〔2019〕17号）》发布，该司法解释第二条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

由此，本案例裁判要旨已不适用，仅具对比意义。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申828号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周源，男，1962年7月4日出生，汉族。再审申请人（一审原告、二审上诉人）佛山市顺德区陈村镇祥丰厨具电器设备厂。投资人周源。再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭志敏，男，1963年10月1日出生，汉族。再审申请人（一审原告、二审上诉人）佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂。投资人郭志敏。以上四再审申请人共同委托代理人谢子奇，广东群立弘律师事务所律师。以上四再审申请人共同委托代理人王淑清，广东群立弘律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省佛山市顺德区人民政府。法定代表人彭聪恩。委托代理人李土源。委托代理人陈发巨。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省佛山市顺德区国土城建和水利局。法定代表人霍兆华。委托代理人张银安。原审第三人佛山市顺德区陈村镇合成社区居民委员会。法定代表人吴锦垣。原审第三人佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社。法定代表人冯锦荣。再审申请人周源、佛山市顺德区陈村镇祥丰厨具电器设备厂（以下简称祥丰厨具厂）、郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂（以下简称敦诚制品厂）与被申请人广东省佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）、广东省佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）及原审第三人佛山市顺德区陈村镇合成社区居民委员会（以下简称合成居委会）、佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社（以下简称合成经济社）收回国有土地使用权两案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终1292、1293号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。2013年初，广东省佛山市顺德区陈村镇人民政府（以下简称陈村镇政府）根据《陈村镇土地利用总体规划》，拟收回位于陈村镇合成工业区的11.6799公顷国有建设用地，用于该镇城镇建设。该国有建设用地使用权归属于合成居委会、合成经济社，性质为国有划拨土地。陈村镇政府委托陈村镇土地储备发展中心（以下简称陈村镇土地储备中心）拟定了《陈村镇合成工业区改造项目“三旧”改造方案》。顺德区发展规划和统计局于2013年10月17日就该“三旧”改造项目编制了顺规条件（2013）706号《佛山市顺德区建设用地规划条件》。佛山市顺德区三旧改造工作领导组办公室（以下简称顺德区三改办）于2013年10月18日作出顺三改办（2013）31号《关于认定“陈村镇合成工业区地块改造项目”为“三旧”改造项目的通知》，同意认定该项目为顺德区“三旧”改造项目。2014年4月21日，陈村镇土地储备中心与合成居委会、合成经济社、合成居委会资产管理办公室签订《国有土地使用权收购合同》，约定：工业区改造面积116807.5平方米，由土地储备中心以挂账方式收购，收购后按该地块规划设计条件〔顺规条件（2013）706号〕公开出让，并按公开出让实际成交价的50%计付收购款给合成居委会、合成经济社、合成居委会资产管理办公室，收购款包括土地、地上建筑物及附着物、搬（拆）迁补偿费等全部费用。2014年6月6日，陈村镇政府向顺德区政府提交陈府（2014）23号《陈村镇人民政府关于收回国有建设用地的请示》，请求顺德区政府审核批准收回案涉国有建设用地。2014年7月1日，合成经济社召开股东大会，讨论并通过“合成工业区土地11.6799公顷土地办理收回国有建设用地及相关手续的事项”。同日，合成居委会、合成经济社、合成居委会资产管理办公室共同向顺德区国土局递交《关于收回国有建设用地的申请》，表明陈村镇政府已就收回国有建设用地的补偿安置方案与合成居委会、合成经济社达成一致意见，呈请审核并批准。顺德区国土局经审查，拟同意收回案涉国有建设土地使用权，于2014年8月7日报顺德区政府审查批准。同日，顺德区政府予以批准。同日，顺德区国土局向陈村镇政府作出顺德建用字（2014）13号《关于同意收回国有建设用地的批复》，主要内容为：经该局审查，并报顺德区政府批准，同意收回城镇建设规划范围内陈村镇合成居委会资产管理办公室使用的11.6799公顷国有建设用地作为陈村镇城镇建设用地，收回土地涉及的补偿安置由陈村镇政府负责与有关权属人协商确定实施。同月18日，顺德区国土局作出顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》。本案各原告分别向合成居委会、合成经济社租赁面积不等的国有建设用地，均在案涉收回国有土地使用权的11.6799公顷土地范围内，租赁期限从11年至50年不等，至顺德区国土局发布顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》之日均未期满。各原告均在所租赁土地上建设有厂房、商业楼等建筑物，所建设建筑物均未办理房地产产权登记。2015年2月，合成居委会就其与本案各原告之间的土地租赁合同纠纷，分别向佛山市顺德区人民法院提起民事诉讼。佛山市顺德区人民法院经审理作出民事判决，判决合成居委会与上述原告之间签订的土地租用协议书于2014年12月30日解除，并判令上述各原告应于判决生效之日起三十日内清空所租用土地及地上建筑物、设施，并交给合成居委会。本案各原告在上述民事案件一审判决之后，分别于2016年2月向佛山市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求:1.确认被告批准收回国有土地的具体行政行为违法，并赔偿由此给原告造成的损失。2.判令被告承担本案的全部诉讼费用。广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行初8-16,31,33,34号行政判决认为，被诉收回国有土地使用权行为发生在租用协议届满之前，直接影响周源等人的权利义务，其与收回国有土地使用权行为具有法律上的利害关系，属于适格原告。顺德区政府批准收回国有土地使用权行为效力已经外化，属于适格被告。周源等人提起诉讼，没有超过2年的法定起诉期限。陈村镇政府对案涉地块拟定三旧改造方案，顺德区规划局就该地块的项目编制用地规划，顺德区三改办认定该项目为顺德区三旧改造项目。顺德区国土局经审核报请顺德区政府批准，作出收回国有土地使用权的决定，适用法律、法规正确，符合法定程序。案涉地上建筑物占用的土地使用权归本案第三人所有，周源等人基于租用协议对地上建筑物享有占有、使用的权利，属于民事债权范畴，可通过民事途径予以救济。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款，《中华人民共和国物权法》第一百四十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周源等人的诉讼请求。周源等人不服，提起上诉。广东省高级人民法院（2016）粤行终1292、1293号行政判决认为，顺德区国土局根据陈村镇政府及合成居委会的申请，经审查报顺德区政府批准，作出13号收回土地批复，适用法律、法规正确，符合法定程序。周源等人的合同权益可以通过民事诉讼途径救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。周源、祥丰厨具厂、郭志敏、敦诚制品厂申请再审称：申请人与佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社签订的国有土地租赁合同合法有效，应受法律保护；申请人在租赁的土地上依法经过建设用地规划和建设工程规划批准，分别领取了许可证件并建成商业大楼及厂房，也依法向税务部门缴纳房产税等。被申请人并没有按照中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》，和征收土地的相关法规，严格对申请的材料予以核实，明知陈村镇政府申请材料和事实虚假，且没有人作为补偿主体的情况下，违反法定程序予以批准，被申请人违法批准陈村镇政府收回国有土地的行政行为违法，应承担因其违法行为给申请人造成的损失。综上，请求最高人民法院依法撤销广东省高级人民法院（2016）粤行终1292、1293号行政判决及佛山市中级人民法院判决，及撤销被申请人于2014年8月7日作出的顺德区建用字（2014）13号《关于同意收回国有建设用地的批复》。顺德区政府答辩称：被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定批准收回案涉国有土地使用权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并不是征收地上房屋，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行评价。再审申请人只是案涉部分土地的承租人，并不具有作为物权的国有土地使用权，且其与原审第三人签订的协议书中对提前解除合同时建筑物等处理已作出明确约定，原审第三人也已通过民事诉讼解除了与再审申请人之间的土地租赁合同，因此再审申请人提起再审申请已没有诉的利益，其如认为租赁权益受损应根据合同相对性原则向相对人主张。二审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，请再审法院依法驳回再审申请人的再审申请。顺德区国土局答辩称：二审法院认为申请人无权获得拆迁补偿正确。案涉收回国有土地使用权认定事实清楚，不存在陈村镇政府虚构事实问题。案涉收回国有土地使用权的批准程序合法。综上，申请人的再审请求、事实和理由不成立，请依法予以驳回。本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府，或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，陈村镇政府为实施三旧改造方案，拟收回合成居委会、合成经济社的国有划拨建设用地11.6799公顷，顺德区规划局就三旧改造项目编制用地规划。2014年4月21日，陈村镇土储中心与合成居委会等单位签订《国有土地使用权收购合同》。顺德区国土局根据陈村镇政府收地请示，以及合成居委会等单位的收回用地申请，经审查并报顺德区政府批准，作出顺德建用字（2014）13号《关于同意收回国有建设用地的批复》，主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回申请人的诉讼请求，并无不当。申请人主张，本案属于政府征收土地行为，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。但是，涉案土地系由陈村镇土储中心与土地使用权人合成居委会等单位签订收购合同方式，收回国有土地使用权，实质是以合同方式转让土地使用权，并非以行政强制手段征收土地的行为，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并无不当。申请人以此为由申请再审，理由不能成立。应当指出的是，一、二审时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，符合法定条件的情形下，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。顺德区国土局报经顺德区政府批准同意收回涉案土地使用权，对外发生法律效力的是顺德区国土局下发的顺德建用字（2014）13号《关于同意收回国有建设用地的批复》，顺德区政府的审核批准行为并未对外发生法律效力，顺德区政府作为批准机关不是本案的适格被告，一、二审将顺德区政府列为共同被告不妥，本院予以指正。鉴于该诉讼程序问题并未影响案件的公正审判，本案不予再审。还应当指出的是，一、二审时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。反言之，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的非行政行为提起行政诉讼，当然不属于行政诉讼的受案范围。本案中，顺德区政府、顺德区国土局批准同意收回涉案土地使用权，最终是以陈村镇土储中心与土地使用权人合成居委会等单位签订的《国有土地使用权收购合同》实现的。协商方式收回土地使用权，实质是土地使用权的转让合同，属于民事合同范畴，不属于行政诉讼的受案范围。如果申请人认为该收购合同侵犯其合法权益，可以通过民事救济途径予以解决。综上，周源、祥丰厨具厂、郭志敏、敦诚制品厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回周源、佛山市顺德区陈村镇祥丰厨具电器设备厂、郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂的再审申请。审判长　　刘艾涛审判员　　杨志华审判员　　熊俊勇二〇一九年二月二十五日法官助理  徐    超书记员      唐劲松

更多精彩

精诚法律人面向全国征集疑难复杂民商事案件 

      惟精唯一，推诚相与。

     精诚法律人现面全国征集下列疑难复杂民商事案件。

     1、河南省高级人民法院、最高法第四巡回法庭一、二审和再审的民商事案件。

     2、河南省十八个地市中级人民法院和辖区法院管辖的疑难民商事案件。

     对于符合要求的案件，我们将依托精诚复盘会的群体智慧，对案件进入深入细致的研究论证，为您提供最专业的问题解决方案和法律风险防范建议。

     我们承诺对征集到的疑难案件问题进行保密。

     联系电话：[phone]

                     13323823699(王建锋)

     联系邮箱：[e-mail]

     官方网站：www.jyclawyer.com

     联系地址：河南省郑州市紫荆山路与商城路交叉口裕鸿国际C座1419-1420