陈文胜:解读2006年中央一号文件

新中国成立到改革开放，经历了合作社、人民公社到撤社建乡，再到税费改革。上世纪50年代，在制定国民经济“二五”、“三五”计划时，就提出了建设社会主义新农村。改革开放以后，至少在1982、1983、1984的三个中央1号文件中，以及1987年中央5号文件和1991年中央1号文件都有基本相同的提法。但主要集中在农业增产增收上面，这种单纯依靠解决农民收入问题的措施和思路，已经不能满足广大农民日益增长的物质和文化需要。但从理论到实践，没能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度，形成解决中国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说，只是一些解决局部问题的措施，而对于中国独特的现代化道路的探索――占中国人口大多数的农民的现代化这个重大的历史命题的深刻性、艰巨性却少有感觉。正是在这个大背景下，2006年中央“一号文件”全面阐述了当代新农村建设发展的一系列方针政策，标志着中国农村建设已经从追求效率到追求公正的根本性转变。如何从理论到实践的结合上，在国家整体的范围内、从构建可持续发展机制的视角中，形成解决中国三农问题的长期稳定的战略性政策，为探索中国独特的现代化道路――占中国人口大多数的农民的现代化这个重大而艰巨的历史命题，我们需要在历史发展规律中的制度创新层面上寻求启示。

一、在大战略中寻求思路

1.新农村建设的中国现代化道路。恩格斯在《法德农民问题》中，系统地阐述农业、农村、农民问题时特别强调工农联盟在国家政权中的极端重要性。列宁用新经济政策解决农民问题开创了苏联社会主义初期的建设道路。斯大林没有解决好农民问题，是苏联模式最终失败的一个重要原因。毛泽东用土地革命实现中国农民的第一次解放，开创了社会主义的中国道路。邓小平实行家庭联产承包责任制第二次解放了农民，开辟了中国特色的社会主义道路。目前的中国社会与人类过去一切时代都不相同：绝大多数国民处于农业社会，而城市和工业却在国民经济中占统治地位，伴随着全球化的信息经济席卷而来，这样三种特征在时空上的并存，使中国成为任何发达国家发展历史的例外，任何经典理论所解读社会的例外。一个国家几亿农民在可见的历史时期内要实现现代化，休说是韩国和台湾的农村建设，已经完全超出了现有人类的全部经验。在党中央全面推进社会主义新农村建设的大战略中，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求和统筹城乡发展的方略，以乡村为视角，分析党在农村的执政基础，观察国家的法律、政策的预期与乡村组织在农村执行的实际成本与现实效果，考察新时期农村社会的政治生态，把新农村建设放在社会主义政治市场的构建中，在面向未来的基础上解决当前的问题。

2.农村问题的本质是公共产品短缺的危机。今天农村的生活水平和经济发展是处于中国历史上最好的时期，在绝大多数农民的温饱已经大体解决的情况下，为什么还会存在着如此严重的社会问题呢？比如关于农民负担问题，几乎可以一边倒地得出结论：农民与基层政府的对立程度，与负担的轻重成正比例关系，所以才要减轻农民负担来缓和农民与基层政府的矛盾。有些地方确实是因农民负担的沉重而引发干群冲突，但也有不少地方，如税费改革前湖南省衡阳县的农民负担水平并不太高，在本省如湘北、在全国如湖北的人平负担是衡阳县的几倍。尽管经济状况基本一致，可衡阳县因农民负担而出现干群冲突事件却比湘北和湖北要多得多。不少地方绝大多数经济困难的纯农户对税费任务基本上是一分不欠，而不少的富裕户却一分不交。进行税费改革时，农民负担大幅度地减轻，干群关系却并没有按预期目标同比例改善，反而引爆了农村更多的矛盾。这就关系到问题是现象还是本质，笔者认为，农民负担只是现象，因为农民的“皇粮国税”意识很强，问题是政府拿什么来与农民交换？税费改革定位在没有交换的基础上，再怎么减轻负担农民也就自然难以满意。因此，问题的本质是农村公共产品（包括公共服务）短缺的危机。

3.公共产品短缺实质就是国家利益分配的公平问题。长沙的一个街道办事处的一般干部可以年薪在10万元左右，而湘西的乡镇党委书记年薪不到2万元。上海市的一个街道办事处主任，按照财政包干体制，拥有完全支配财政收入1.7亿元的权力，每年发愁的是怎么把1.7个亿花掉。而在中西部落后地区，一些县乡尽管发不出工资，尽管欠下了巨额债务，尽管对失学儿童和重病需要紧急救助的农民一毛不拔，但主要负责人仍然可以过着纸醉金迷的生活。像什么“600万教育经费被教育局吃掉”、“800万修建豪华广场”、“2000万请歌星搞豪华演出”、“5000张吃喝白条”、“举办豪华县庆”等负面新闻不绝于耳。山西柳林县属于省定贫困县，却投资近2亿元修建“在省城太原也数得上”的政府办公楼。无论是有钱的上海市街道办事处，还是无钱的柳林县；无论是发达地区，还是贫困地区，财政经费到底该怎样花？已是我国政府体制改革的重要问题了。所以，尽管有上千亿元的资金将用来加大农村的公共基础设施建设和提供必要的公共服务，但作为“新农村建设”的“阳光雨露”，很难以让绝大多数农民共享。

4.公平优先是农村政治改革的核心问题。市场是以实现效率为最大的目标，如果我们政府也以实现效率为最大的目标，公平就难以实现。因此，经济体制改革是效率优先，政治体制改革就必然要求公平优先，这是当前中国农村政治改革的核心问题和重要的任务。经济上的效率优先本来就需要政治上的公平优先来制衡，因为经济上已经分配不公，而我们的政治上如果仍然效率优先，使不公平就进一步加大，从而使社会矛盾进一步激化。

5、建立“农村社会主义政治市场”优化权力资源配置。经济资源由市场来配置，政治资源由什么来配置呢？笔者认为，农村政治改革的战略思路是：进行市场政治改革，优化权力资源配置。中国的经济改革首先是从农村开始的，主要是用市场来对经济资源进行优化配置，以此来解放生产力。农村政治资源的优化配置，可不可以用市场政治的模式来进行突破呢？在经济上的“统分结合”，政治改革也要相应推进。哪些集中：强制性的法律政策。哪些分权：给乡村社会以自我治理弹性和空间。乡村社会的治理没有灵活多样性，没有一定的自由裁量权，就不会有创造性。目前农村随着人口的大量流出，很多农村精英转移到城市，计划体制的权力资源配置缺乏效率。很多的行政资源大量浪费，行政成本很高，应对社会的快速变化明显滞后，行政资源相互抵消。而农民的公共要求却无法满足，如科技、文化、公共事业等，只有用“政治市场”来进行优化配置，特别是要有利于农村外的政治资源的进入渠道，形成全社会支持农村的以工促农、以城带乡的社会机制。所以，农村需要一个“政治市场”，来实现农村基层各群体利益的最大化，使国家节省对农村社会的政治成本，且超脱于农村社会的矛盾之外，达到无为而治的最高境界。

二、在大目标下探索途径

1、乡村组织建设是新农村建设的破题。根据以人为本的科学发展观，在构建和谐社会的大目标下，在新的历史转折点上，探索从关注生产到关注消费、从偏重于生产力发展到同时促进上层建筑完善等方面实现根本性转变的途径，也就是在构建公平优先的政治改革机制上探索建设新农村的途径。中国的大多数国民在农村，乡村组织是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，决定着乡村组织是新农村建设的直接领导者、组织者和推动者，决定着乡村组织的政治改革是新农村建设的重要组成部分。乡村组织结构能否优化，直接影响到党的执政地位和执政基础能否巩固。因此，只有把乡村组织建设作为新农村建设的破题，才能使党中央提出新农村建设的新理念进一步具体化，使党对农村工作的战略决策落到实处。才能避免头痛医头脚痛医脚的“循环改革”，使乡村组织在建设社会主义新农村的历史转折点上顺利实现相应的变革和新生。

2、变传统的减人减机构为科学定位乡村组织职能。如果把县级政府的职能定位在“县域经济”之上，那么，乡村组织的职能实施对象应该是“乡村社会”。“经济”应该是“县域”的责任，“社会”应该是“乡村”的权力。在“乡村社会”的基层政权和乡村组织，如同“县域经济”里一个个具有各自利益主体的“股份公司”，而这个“股份公司”必须是“股份有限公司”。如果是“无限公司”就意味着无限的责任，需要无限的权力。而“有限公司”只能承担有限的责任，只需赋予有限的权力。比如只能在国家的法律法规的范围内活动，只能承担社会管理和社会服务的责任。因为包括乡镇政权在内的乡村组织本身就没有宏观调控经济的权能，只能是其中的一个“守夜人”。 基层政权和乡村组织今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品，主要有三大职能：一是生存权利保障，主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等。二是政治权利保障，主要是保障农村居民的民主权利，如保障农民在村民自治中的民主权利。三是公共产品保障，主要是保障农村居民生产和生活的公共产品，如水、电、路、文化事业建设及科学技术的普及推广等。只有变传统的减人减机构为科学定位职能，才能避免“循环改革”，形成基层政权和乡村组织自我优化的长效机制。

3、新农村建设是农民自主的新农村建设。新农村建设的重要性众所周知，可建设新农村的责任却由政府在独立承担。正如毛泽东在抗日战争时期说过，抗日战争是政府的抗战还是全民的抗战？没有民众参与的抗战是不可能取得胜利的。当前的新农村建设，是农民自主的新农村建设，还是政府代农民作主的新农村的建设？同样，没有农民参与的新农村建设是不可能取得成功的。其中的关键是新农村建设究竟为了谁？如果是为了农民，就不能站在政府和城市的角度来建设新农村。因为农业文明与工业文明、城市文明是不同质的文明，也就是不同质的文化，如果用工业文化、城市文化的价值尺度来衡量，肯定是格格不入。在全球化下，中国的城市工业文明、城市文明与美国和法国等国家的城市工业文明、城市文明没有两样。我们之所以是一个中国人，而不是一个美国人或法国人，是因为我们农村的生活方式和价值观念的区别。所以，我们必须在尊重农民，尊重农村的传统文化和生活习惯的基础上，发动广大农民积极参与，使新农村建设变成农民自身的需要，才能够事半功倍。否则，不仅会使新农村建设偏离正确的方向，而且实事做得再多，群众也不会满意。

4、构建农村社会主义政治生态系统。核心是如何建立农村发展的承担者和组织者，建立什么样的组织，如何建立这样的组织，怎样构建组织的运行机制。在构建农村社会主义政治生态系统的基础上，建立农村社会主义政治市场，优化权力资源配置，以此实现农村基层各群体利益的最大均衡化，在利益均衡中实现农村社会的和谐。政治生态系统包括基层党组织和农民合作组织等组织创新体系、以及价值观念和人与人之间相互关系等文化创新体系。在社会主义政治市场体系中，建立新型的社会主义政治原则，创新政府为人民服务职能的实现形式。例如：在创新农村基层党建的基础上创新农村政治制度，改传统的党委领导为党内新型的民主领导，改单纯的党委管干部为党委和党员共同管理干部，改政府代农民做主为发动农民自主，以党内民主推进农村基层民主建设。

5、没有民主就没有现代化。胡锦涛主席在美国耶鲁大学演讲后，针对有关中国民主政治的问题，坦诚地提出了“没有民主就没有现代化”的判断。而作为执政党，没有党内民主，就没有执政党的自身现代化，也就没有执政能力的现代化。要推进农村基层民主政治，民主必须首先在党内进行。因为党在国家政治生活中的主导地位，决定要由党来领导民主。一个执政党在党内都没有民主的习惯，怎么可能真正交给民众的民主权利？只有首先在党内民主，才有可能实现权力对权力的党内制约。如果在党内都无法实现对权力的制约，民主就只能是纸上谈兵，人民当家作主就只能是一句空话。我们要构建农村和谐社会，建设新农村，如果没有基层党组织的和谐，怎么可能会有和谐的社会？和谐不是和平，不是只有一个声音。在中国文化中，“和”，就是在一个环境里，不同的事物能够共生共长，那么，在一个组织内部，不同的声音不同的观点都能够得到表达，各种利益能够交汇。“谐”，这种声音能够使对方接受认同，否则就自动调整；那么，在一个组织内部，每一个成员都能够畅所欲言。

三、在大视野里运用方法。

1、变设计制度主观创新为社会实践的自觉创新。由于发展不平衡，城乡悬殊很大，贫富悬殊很大，中西部与沿海发达地区悬殊很大，地理环境和资源、文化悬殊很大；而幅员辽阔，农村的很多问题呈现差异性状态。一旦遇到具体问题时，同一个问题在不同的地方会得出不同甚至的结论截然相反，同一个问题在同一个地方的不同时间会得出的不同结论甚至截然相反。这就不仅要求把政策与本地的实际相结合以把握重点、做到抢抓机遇有的放矢，而且要求对不断出现的新情况新问题在上级政策又不可能及时出台的情况下、迅速应变敢为天下先。对于中央来说，一是很难以及时掌握全国各地的新情况新问题，从而容易造成决策滞后，使矛盾不能解决在萌芽状态，往往政策出台了，情况又发生了新的变化，执行政策又造成了新的问题。二是很难以准确判断各个方面传递上来的信息，即使能够及时集中信息，由于官僚主义、形式主义已经深刻地影响到社会的各个领域，加上各自的主观选择和利益导向，集中上来的信息容易误导决策。三是很难以对各不相同的情况作出统一的决策。因此，对基层政权和基层组织的管理，只能是法律、政策等普遍原则管理，每一个基层政权和组织都应该具有各自的鲜明个性和相对独立性。基层政权和组织必须拥有神圣不可侵犯的权利（自治权），才可能具有天经地义的责任。如果上级组织为了自身的利益，任意地扩张自己的权利和转移自己的责任，无条件地要求下级牺牲自己的利益，那么，上行就必然下效，最终会把这种牺牲转移到老百姓和一般干部的头上，将危及我们党在这个地方的执政地位。

2、推进党的基层民主来启动党的预警机制。我们农村基层的党建，不应该处于守势，基层党组织不应该当守备部队，而应该是攻势，应该是改革创新的攻坚部队。这样庞大的组织系统，当基层党组织不能有效管理党员的时候，中央是不可能管理到位的。基层党组织管理的动力和源泉应该是民主集中制，用竞争机制来推进党的基层组织进行更新换代。可以说，启动基层组织的民主建设，就是启动党的预警机制。只有通过推进基层党组织的民主，来发现党在民众中的问题，便于及时调整党的政策，从而使党在民众中的根能够扎得更深更稳更牢，预防党的执政风险。

3、变农民缺位的政府主导改革为政府主导和农民主体相结合的契约改革。在这个政治市场中，基层政权和乡村组织作为一个公共产品而存在。市场的主体是乡村官员、乡村人民代表、乡村公民、国家司法机关。买方是乡村公民；卖方是乡村官员、乡村人民代表；公证机关是国家司法机关。由于每一方都在追求利益的最大化，主要依靠利益的选择，使供需双方进行互动。买方的乡村公民根据自己的需要，可以决定卖方的乡村官员和乡村人民代表的“品种类别”；卖方的乡村官员和乡村人民代表依靠施政纲领也可以创造开发市场。不同的乡村民众就有不同的基层政权和乡村组织，各种不同的基层政权和乡村组织符合不同口味的乡村民众。其中的关键是，基层党组织不仅要带领全体党员投身于竞选，而且要团结乡村人民代表中的党员成员使决策能够充分反映民众的要求，还要带领全体党员发动群众对基层政权和乡村组织进行的全方位监督；从而使农村基层党组织从日常的行政事务中摆脱出来，真正实现“党的核心作用”和“决策领导”；也从而更好地在最基层代表广大人民的根本利益。

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