2019年第7期丨法治上海建设背景下城市管理精细化的重点领域与实现路径探究

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本栏目将通过大数据分析、调研课题及前沿学术问题研究等理论成果，服务于公共管理、社会治理、科学立法、民主决策。

编者按

本文从法治化的视角出发，探索公共安全、营商环境、城市生态、行政执法四个重点领域的精细化实现路径。在公共安全领域，法院要积极发挥司法作用，立足审判中心精耕细作，不断提高维护公共安全能力水平。在营商环境领域，法院要做好投资、产业扶持、司法服务等各项保障，依法服务上海营商环境。在城市生态领域，要深化司法对接城市生态治理，充分发挥司法的职能作用。在行政执法领域，要健全司法与依法行政良性互动机制，进一步促进依法行政。

法治上海建设背景下城市管理精细化的

重点领域与实现路径探究

上海市奉贤区人民法院课题组

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2017年习近平总书记在参加第十二届全国人大五次会议上海市代表团全体会议时强调：“走出一条符合超大城市特点和规律的社会新路子，是关系上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化治理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会能力，增强社会发展活力。”习近平总书记用绣花形容上海城市治理，从更高层次来说，是要求城市政府转变其职能、重塑价值观；从政府自身职能定位出发，是要进一步理顺政府与市场关系、明确政府与公众的关系；从人民需求出发，由治理型政府向服务型政府转变，持续提高服务质量。

在习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”之后，2018年1月上海正式发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划》。2019年上海市政府工作报告中提到，要“深化社会治理创新。坚持重心下移、力量下沉，像绣花一样精细管理城市，努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。”对此，对城市治理精细化的重点领域与实现路径进行深入的研究尤为必要。

一、城市治理精细化的理论梳理

在法治上海建设背景下对城市精细化进行治理，必须对为什么要实施精细化、什么是城市治理精细化有个全面、深刻的认识。

（一）城市治理精细化的基本内涵

城市治理精细化是细致、精准、高效、可控地解决城市问题的治理过程。通过规律且高效的精细化分工，运用现代先进的流程化、准确化和高科技的手段，进而降低行政成本，并且使各个单元城市治理更加正确、更加高效地协同运作。基于此定义可知，其构成要素包括：

1.细致。就是要对城市治理工作所涉及的具体范围、职责、流程、标准和法律责任等做出全面详细的规定，用具体、清晰、可操作的规范化要求取代过去粗放、笼统、“过得去”的要求。城市精细化治理要求重视城市治理的细节，完善细节。城市治理体系的设计、运行、治理应当重视细节、关注细节、完善细节。做到“治理上精雕细啄、服务上精耕细作、技术上精益求精、花费上精打细算。”

2.精准。就是要精准描述治理对象、精准采集治理服务信息、精准处理治理问题，对于城市治理的对象要做到底数清晰，信息数据可信度高，以强化治理的针对性，最大程度减少治理中的随意性、盲目性和“一刀切”现象，这是城市精细化治理的内在必然要求。

3.高效。就是要在细致、精准的基础上，通过治理目标的量化、治理标准的细化、治理手段的技术化、治理主体的协同化等方式，进一步降低行政成本，使得城市治理的相关部门办事更高效、反馈更及时、运作更协调，从而实现“三效”（效率、效益、效果），增强“三力”（竞争力、生产力、创造力），促进“三降”（降低成本、降低能耗、降低物耗）。

4.可控。就是要变治理中事后“救火”为重视源头和过程风险防范，抓好城市治理环节控制和细节监控。本文认为，传统粗放式、经验式和末端式的城市治理模式已经不适应风险社会、国家现代化及超大城市安全发展的内在要求。城市精细化治理中的可控，本质上要求在治理上进一步增强实时性、连续性和动态性，治理过程和时段不能出现盲区，治理控制信息的传递与反馈要顺时，一旦发生状况异常，可以溯源追踪、快速响应。

（二）城市治理精细化的精准定位

在法治上海建设背景下，城市治理精细化，必须有的放矢，抓住重点领域，以点带面予以推进。本文认为，城市治理精细化，应做到“以人为核心” “突出法治化治理” “聚焦四个方面”，在落细落小上下功夫。

1.对象领域——契合群众需求为服务重点。城市精细化治理必须以人为服务对象，把实现人的需求作为出发点。上海作为超大城市，人口基数巨大，结构复杂，产生了数量庞大却又多元化、多层次的公共服务和城市治理需求，要求上海在实施精细化治理过程中必须满足、回应好市民需求。 

2.途径领域——以法治化治理为方法重点。夯实城市精细化治理，要以法治化途径为重点。主要原因包括：一是法治化治理有助于确保城市治理有序推进。要求城市建设发展必须严格按照法律法规政策进行，城市规划治理工作必须纳入法治轨道。二是法治化治理有助于确保城市治理权威高效。要求通过实施法治治理来提高城市的权威性和约束力，确保城市合理协调运转和健康持续发展。三是其他治理模式都离不开法治化治理作保障。唯有遵循法治化，其他治理模式才能不偏离实践，我们也必须根据法律、法规和规章的要求，以此来规范其他精细化治理实践。

3.实施领域——城市治理精细化的四大焦点。城市精细化治理领域的选择主要考虑两个因素。一是当前城市治理中社会关注与领导重视的焦点问题，二是在当前技术水平下应该且能够开展精细化治理工作的领域。综合考虑以上两点，我们确定的精细化治理重点领域包括：公共安全、营商环境建设、城市生态建设和行政执法，具体表现在：（1）为公共安全立支撑；（2）为营商环境建设定规则；（3）为城市生态治理定依据；（4）为行政权力运行定规矩。（见图表1）

（三）城市治理精细化的重要意义

城市治理精细化的重要意义体现在三个方面：

1.增强政府职能，提升服务质量。十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，进入了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代、新矛盾面前，超大城市精细化治理有着十分重要的意义，有助于紧紧围绕满足人民对美好生活的需要这一核心任务，做出新的制度安排，精准化地对准人民群众的需求，更好地凸显政府服务。

2.促进源头治理，加强综合管理。美好的城市生活，离不开卓越的城市。但近年来，人口膨胀、环境污染、交通拥堵、资源紧张、安全缺失与贫富分化等问题集中爆发，制约城市健康发展，困扰着民众，并日益成为城市中的焦点和难点。无论是化解迫在眉睫的城市病，还是推动城市的进一步发展，都呼唤着更精准、更源头、更综合的方式。而城市精细化治理正是一条可供选择的路径，其从很多方面反映出了政府改变了传统的粗放式的治理方式，更加追求治理的人性化，追求严谨认真的工作态度和精益求精的治理模式。

3.精细治理标准，提升治理效果。过去，我们习惯于主观随意的人治思维和运动式、游击式、突击式的治理常态以及各自为政的治理行为，使城市治理空间划分不细致，对象不明确，责任不落实，考核不科学，奖罚不分明，导致城市治理效果难以体现，这说明传统的城市治理模式已经走到了尽头，它不是现代城市、和谐社会所应有的模式，而精细化治理正是破解这些矛盾和问题的最有效方法和途径，有助于实现城市、居民、生态和谐有序发展的完美治理效果。

二、需要通过精细化治理解决的

城市窒碍

在法治上海建设背景下，城市特别需要在公共安全、营商环境、城市生态、行政执法等四个方面实施精细化治理。那么这些重点领域分别存在哪些风险，哪些问题亟需通过精细化治理来解决，我们需要有个更全面、更深刻的认识。

（一）公共安全领域：城市风险不容忽视

城市风险主要有以下几个方面：

1.严重暴力犯罪值得警惕。上海法院审理的暴力犯罪呈现逐年上升趋势。随着全球化以及城市化的发展，城市的开放度、信息化程度日益提高,增加了恐怖或暴力的风险以及其他风险，使得城市越来越成为风险的聚集地，显得越来越脆弱。中国社会科学院的研究报告指出,“目前国内安全面临的最大威胁之一就是暴力恐怖主义”。近年来，上海出现的诸如杀妻藏尸案、“628”杀人案等暴力事件，手段相当残忍，影响极其恶劣，说明暴力恐怖问题依然是潜在存在的问题，正所谓“城市安全，再小心也不为过”，亟需我们通过精细化治理首先加以解决。

2.社会转型引发矛盾冲突。随着城市化进程的加快，压缩式发展和碎片化改革积聚了众多的制度风险，比如，社会两级分化严重、社会矛盾突发、社会成员心理失衡、政府公信力下降等，这些都会导致社会矛盾冲突高发易发。矛盾冲突的增多，这从人民法院的收案数量上可以直观地体现。五年来，上海法院共受理各类案件317.84万件，审结314.79万件，同比上升54.2%和52.7%（年均增长13.4%），说明社会转型引发的矛盾冲突呈现逐年上升趋势。面对城市中的矛盾风险，需要不断加强精细化治理加以解决。

3.网络舆情成为潜在风险。网络的普及使得人们的社交方式发生了重大改变，这种低成本、普遍化的技术手段，能够使得小事件瞬间产生轰动效应。对社会舆论的故意放大，特别是针对社会矛盾而有意识的网络造势运动，对城市风险的形成起到了推波助澜的作用。这一风险亟需我们通过精细化治理加以解决。以法院为例，针对法院的舆情近年来也呈现逐年上升趋势。2017年法院的舆情事件占到整个政法舆情事件的23.3%,高于2017年的22.9%、 2016年的21.1%和2014年的16.2%，比2015年的26.2%稍有下降，但数量依然高企。

（二）营商环境领域：企业治理有待加强

课题组针对S市F区的商事案件进行分析后发现，部分企业在合同处置、参与诉讼、主动维权意识、规章制度完善和交易主体识别等方面还存在不足，与营商环境对企业的要求还有一定差距，从而造成良好营商环境的价值未能得到充分凸显，有待通过精细化治理予以解决。主要体现在：

1.合同处置能力有待增强。一是在商事贸易过程中未订立合同或以其他形式代替合同。不少企业仅通过送货单、对账单等方式证明合同关系。一旦发生诉讼，容易在确定合同关系是否存在等关键性问题上，因缺乏证据而造成败诉后果。二是合同内容不规范。部分企业在订立合同时审核不严格，订立的合同经常存在对标的数额、质量、交付地点等缺少明确约定等情形。三是合同约定掺杂个人因素。比如，个别企业负责人在订立合同过程中混淆实际经营人和公司的界限，由企业作为公司经营者的担保人，或公司经营者以借款形式返还公司投资款，遇到诉讼时难以维护自身利益。

2.参与诉讼能力有待提高。庭审是审判的核心环节，但较多企业在对待庭审方面尚未给予足够重视，举证迟延、不举证、不参加庭审等问题较为常见。原因主要在于：一是参加庭审意识不强。司法实践中，部分企业因缺席庭审而导致败诉。特别是在小额标的案件中，部分企业往往主动放弃相应诉讼权利，参加庭审积极性不足。二是专业应诉能力不强。较多企业派员工出庭应诉，在诉讼流程治理、证据材料取得、案件沟通和解等方面缺乏足够经验和技能，从而导致败诉。三是证据采集意识不强。部分企业限于诉讼能力和专业知识限制，庭审时不提交证据，仅对案情进行陈述。部分企业虽然对证据进行收集，但不关注案件进程，导致超过举证期限，影响到诉讼权利行使。

3.主动维权意识有待强化。部分企业面对产品质量问题，主动维权意识不强，没有主动通过沟通或法律途径解决纠纷，而是采取拖延支付货款等方式消极处理，导致损失扩大。此类问题主要体现在两个方面：一是在买卖和承揽合同中，企业在保质期内发现产品质量问题，未及时向提供方反映或要求更换，保质期过后才对提供方提起诉讼，错失维护自身权益有利时机。二是企业发现交易货物存在瑕疵，未能及时联系提供方退货或更换，转而以拖延付款应对，被起诉后才在法庭上提出，此时往往距离交易发生已久，权利难以维护，需要承担逾期违约责任。

4.内部规章制度有待完善。司法实践中，企业经营制度不完善引致纠纷比较常见。如果企业在规章制度及其执行方面更加审慎和尽责，多数公司类案件可以得到避免。主要表现为两个方面：一方面是企业规章制度存在漏洞，限制或扩大部分股东权利，成为公司类案件产生的主要导火索。另一方面是企业在章程修改、股东加入退出等方面程序不规范致使涉诉的情况较为常见。企业在发展壮大的过程中，投资者发生变更是正常现象，但在股东退出和加入的同时，部分企业的约定不够细致，造成歧义和纠纷，严重的则会影响企业经营。

5.合作伙伴甄别有待加强。规避风险是保障企业健康发展的重要手段，但不少企业在选择合作伙伴和交易对象时的考察不够到位。主要表现在：一是对行业上游、下游企业履约能力考察不足。以F区法院所有判决胜诉的案件中，被告缺席审理的案件占26.3%，此类被告大部分已经失去经营能力，甚至人去楼空，致使这些案件最后都无法执行到位。二是跨行业合作和交易的事前审查不够充分。不少企业负责人向非企业经营的领域进行投资、借款前，很少进行充分的评估和考察，往往基于人情因素或他人推荐就进而作出投资借款决定，造成相关企业无法返还款项，造成企业损失。

（三）城市生态领域：环境有待跟进

以司法保障生态环境为例，主要存在以下几个方面的问题：

1.环保法庭难以满足环境司法需求。主要有以下困境：一是法庭模式各有差异，有的叫环境保护法庭，有的叫生态保护法庭，有的只是在业务庭内成立环境保护合议庭，负责审理环境案件。二是主管范围不尽一致，有些法院采取“三审合一”模式，即环保法庭统一受理刑事、民事、行政环境资源案件。有些法院采取“四审合一”模式，即统一受理刑事、民事、行政、执行环境资源案件。三是审判队伍有待增强，目前专门审判机构的法官多为从传统民事、行政、刑事审判庭抽调，其与环境资源案件审判所需要的专业性存在比较大的距离。

2.案件管辖难以适应环境问题特性。主要有以下困境：一是案件管辖制度创新实践不够平衡。由于缺乏顶层设计、没有统筹规划，在案件管辖方面的探索尺度不一。成立环保法庭的地方法院案件受理数量明显高于其他地区，但是案件数量少并不意味着环境问题少。二是管辖范围不断扩大带来理性质疑。部分赞成设立环保法庭的人士提出了是否需要环保法庭以数量论“成绩”的忧虑。三是集中管辖未能体现生态系统自然属性。环保法庭集中管辖的目的是建立与生态系统特征相符合的管辖制度，而现有的打破行政区划的管辖模式，只是基于行政区划的司法管辖区划的简单合并，未能显现以生态系统的自然属性为依据确定管辖范围。

3.公益诉讼尚未实现制度预期功能。一是收案数量总体有限。环境民事公益诉讼数量相对于我国环境违法及公益受害的实际状况仍偏少。二是诉讼主体限定较严。依照新的民事诉讼法、公益诉讼司法解释、环境保护法的规定，目前仅法律规定的机关和有关组织可以对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起环境公益诉讼。三是行政公益诉讼缺位。现实生活中存在着某一或者某些行政机关作为或者不作为，或未直接、不明显损害某一特定的公民、法人或者其他组织的权益，事实上对社会公共环境利益造成严重后果的情形。对此情形，一般的公民、法人或者其他组织虽与此有关，但因与他人相比并无特别的利益，因而很难取得原告资格。

（四）行政执法领域：依法行政水平有待提升

我们在规范行政执法，提升依法行政水平方面仍存在一些不足，就以行政败诉案件为例，主要有以下几个方面：

1.违反法无授权不可为的“越权行政”。行政行为必须有法律的授权。但从依法行政实践中不难发现，行政机关的行政行为存在不少“师出无名”“超照经营”的越位问题:一是内外越位，部分行政机关行使了人大及其常委会才能行使的权力以及行使了司法机关才能行使的权力；二是上下越位，部分下级行政机关行使了上级行政机关才能行使的权力；三是左右越位，部分行政机关行使了另一个行政机关才能行使的权力；四是区域越位，部分行政区域越权对另一行政区域的事务进行治理；五是程序越位，部分行政机关先行使了行政权力，然后再走行政程序。

2.违反法有授权必须为的“无心行政”。行政机关不同于立法机关在于，后者是抽象权、前者是具体权；不同于司法机关在于，后者是被动权、前者是主动权。因此,作为法律的执行机关，凡是法律授权行政机关做的事情，行政机关不得不作为或不认真作为。依法行政实践中存在的问题是：一是没有准确把握法律的规定精神而想当然地去作为。如政府对信息曾制作过，但未保存，这不等于信息不存在，不能拒绝申请人的查询。二是不认真作为。这一点集中表现在一些法律文书中,如法律文书依据的本应是某法律第30条,却写成第50条。三是不合理作为。如房屋拆迁后将高龄老人安置到没有电梯的五层楼居住。四是不诚信作为。如随意变更补偿标准、撕毁行政协议等。五是不主动作为。如工商局不去主动查处、打击市场假冒伪劣行为。

3.违反行政行为程序化的“无序行政”。程序问题可以说依然是导致行政行为不当或违法的主要原因。主要表现为:一是不按法定的方法作为。例如，在行政征收拆违过程中，部分行政机关在作出执行决定前，没有事先履行法定程序，导致行政相对人不知晓权利救济的途径及期限，损害了行政相对人的权益。二是不按法定的顺序作为。例如生产安全监督局处罚企业，不按先听证、后处罚等程序进行，听证之前就已制作处罚决定书。三是不按法定期限作为。法律对行政机关办事的期限作了明确规定,但一些行政机关却往往忽略期限。例如，在处理政府信息公开申请过程中，部分行政机关不履行或拖延履行行政公开的职责，迟延受理或答复。

（五）源头剖析：城市窒碍产生原因

在法治上海建设背景下，公共安全、营商环境、城市生态、行政执法中所存在的窒碍，溯其源头有其深层次的原因。我们如果能够对上述问题发生的诱因和规律进行深刻分析，在此基础上提出改进意见，那么，城市精细化管理也就更具有“精准性”。

1.管理体制有待顺畅。一是城市综合治理的统筹力度有待加强。尽管近年来上海在城市治理统筹协调方面进行了很多创新，一定程度上提高了城市治理的协同性。但是，在实际运行中仍然面临一些难题：一是综合治理体制尚不完善，统筹协调力度和效果相对不足；二是目前综合治理主管部门不足，难以完全承担综合管理功能；三是各种问题由部门分散管理，缺乏常态化沟通协调，存在管理交叉、管理空白、信息不对称等问题，给城市的管理带来协调上的困难。从近年来上海城市上述所反映的问题来看，确实需要一个具有城市综合治理和专业管理权力与责任架构的顶层设计，简单的职能捆绑难以持续顺畅地承担综合治理功能。

2.治理方式较为单一。当前的城市综合治理以要素投入为主。城市综合治理最终将是内涵式、高效率、高效能、精细化的管理。但从目前推进的城市管理方式来看，主要采用外延发展方式，不断加大人力和物力投入，采取“白+黑”、“5+2”的工作模式弥补城市建设薄弱环节和管理疏漏，依靠专业部门和基层一线管理者的高压力、超负荷运转，完成城市建设和管理考核任务。这种依靠要素推动的方式面临越来越紧张的治理资源约束，管理的边际效应越来越低、治理空间越来越窄。当前，城市管理精细化越来越需要依靠改革推动，通过体制机制改革，管理流程再造和管理方式创新，释放管理能量，扩大管理资源，实现管理效果。

3.城市顽疾研究不够。尽管目前城市治理实行管理关口前移，逐步由末端治理向源头治理转变，但是公共安全、营商环境、城市生态、行政执法中体现出的一些城市顽疾仍然不能根治。究其原因主要在于：一是对城市综合治理老问题研究不够，对新问题缺乏预见；二是对于反复出现的治理难题，缺乏规律性和根治性的重点攻关治理及有效巩固；三是城市治理档案建设滞后，缺乏问题发生规律、处置经验、未来超势等数据支撑；四是缺乏系统性总结，尤其是对于城市管理较为成功的案例缺乏案例总结和经验参考。

4.社会动员不够充分。城市对公共安全、营商环境、城市生态、行政执法进行综合治理不仅是政府的事，还需要政府和社会共同合作来完成。就目前来看，社会资源对城市综合治理的贡献率仍然较低，志愿者的比率、城市管理决策听证参与率、城市管理社会评价参与率、社会单位资源对辖区居民开放率、社会组织参与城市管理公共项目的增长率以及社区基层社会动员能力指数等指标是城市管理中社会化的一些重要指标,而这些指标目前仍然相对较低,还有很大的提升空间。因此，城市对公共安全、营商环境、城市生态、行政执法的治理运行成本较大，政府引导、社会多元参与的格局还没有完全形成。

5.法律体系有待健全。城市管理存在立法层级偏低、规范性不足的问题，已经远远不适应上海城市管理需要。从相关法律规定情况来看，在国家层面上，城市管理的制度大多为各部委制定的部门规章和地方性规章，且绝大多数仅仅是层级较低的规范性文件；在地方层面上，地方性法规和行政规章数量也相对较少，更多的是由政府主管的职能部门来制定相关规范性文件。该问题的弊端在于：一是规范性文件的层次低必然影响现有法律法规的权威性和有效性；二是职能部门制定有关管理规范性文件缺乏法律法规约束，容易产生部门保护或与其他相关部门缺乏协调和沟通的问题；三是公共安全、营商环境、城市生态、行政执法等领域的规范性文件层次低，缺乏统一的指导思想和原则，导致管理效率不高、管理效果不明显。

三、城市精细化治理的

法治化实现路径

本文拟从法治化视角出发，尝试探索与上海城市特色和实践发展相适应的、可复制和可以推广的精细化实现路径。

（一） 领域维一：公共安全领域

公共安全精细化管理范式的构建，理念上要从城市公共安全的日常管理和危机应对出发，坚持总体安全观，使城市公共安全管理既保持常态固定性又要做到应急灵活性，制度上要建立完善综合性的公共安全治理机制。此外，为积极应对公共安全新挑战，法院也要主动适应新形势，立足审判实际精耕细作，推进公共安全工作精细化、信息化和法治化，主要包括以下三个方面：

1.精细审判助推公共安全精细化。审判工作是人民法院的中心工作，审判精耕细作将充分有效避免因案件纠纷引发公共安全事件。近些年来，因当事人不满司法裁决导致的公共安全事件频频见诸报端，为避免此类事件再生，广大法官要不断提升以案释法、服务群众、化解矛盾、维护社会稳定的能力；司法工作人员要切实提高安全防范意识，深刻汲取近年来安全事件教训；法院要不断加强公共安全教育培训，提高治安防控能力和维护公共安全实战本领，将安全治理的各项规章制度落到实处，确保法院人员、场所、信息安全。

2.精细审判助力公共安全信息化。进入数字时代，司法要夯实精细审判基础，充分利用自身审判资源，运用大数据等手段，不断加强分析研判各类案件，提高对公共安全风险的监测和预警能力，及时切断风险链，提高公共安全的智能化水平。面对新情况、新问题，法官和法院应深刻把握互联网时代的发展变化，认清司法职能作用，以科技为引领，创新理念思路、体制机制和方法手段，实现审判能力现代化，积极参与社会治安防控体系建设，通过精细审判，不断促进社会能力现代化。

3.精细审判推进公共安全法治化。面对不断涌现的矛盾或者有重大影响等案件，法院要严格公正精细司法。在惩治刑事犯罪方面，严厉打击危害国家安全罪，坚决惩治利用网络窃取国家秘密、传播散布网络谣言、侵犯公民隐私和贩卖枪支、毒品等犯罪，净化社会生活环境；在民事权利保护方面，妥善依法审理商品交易、金融借贷、劳动争议等案件保障自然人、法人或其他组织合法权益；通过发布有针对性的有效司法建议等方式，规范电子商务、网络约租车等新业态行为，通过司法裁判有效防控经济、金融领域风险，服务经济社会健康发展。

（二）领域维二：营商环境领域

在营商环境领域，精细化管理理念的核心在于树立政府主体意识。在世界银行营商环境报告中强调最多的是政府规制。规制作为政府的一种政策工具和介入市场领域的管理方式，是政府运用公共权力和具体规则通过约束微观经济主体的市场进入、退出、价格、质量、信息等以及对安全生产、环境保护、国民健康等行为现象的调整和限制，所以有学者指出营商环境从本质上讲就是政府的管制环境。因此，提高区域营商环境水平首先应明确政府的主体责任。其次，对于法院来讲，我们还要深化司法服务保障的理念。对于营商环境领域，应该进一步加大司法服务保障力度，主要包括以下方面：

1.维护安全稳定营商环境。严格贯彻对各类市场主体，包括涉外、涉港澳台和外商投资企业的平等保护、全面保护、依法保护，加强对各类市场主体有形资产和无形资产的产权司法保护，确保各类市场主体的财产安全。依法严惩各类危害社会治安犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、侵犯财产权犯罪以及招商引资、项目审批、税收征管中的行贿受贿、渎职犯罪，维护健康有序的社会秩序和市场经济秩序。严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业依法参与国有企业兼并重组与恶意侵占国有资产的界限，确保各类市场主体正常的生产经营活动。

2.推动建立多元化商事纠纷解决机制。紧紧依靠党委领导、政府支持，积极推进法院与政府诉调对接中心、行业协会、商事仲裁机构及其他专业机构密切配合，全方位、多层次的商事纠纷多元化解机制建设，推动诉讼与非诉讼纠纷解决方式在程序安排、效力确认、法律指导等方面的有机衔接。发挥法律职业共同体合力，与律师协会密切配合，引导律师向当事人充分释明诉讼风险，促使更多的商事纠纷通过非诉渠道解决。

3.构建公正高效的商事审判机制。组建专业化商事审判团队，构建以司法责任制为核心的审判权力运行机制，邀请专家陪审员参审国际投资、国际贸易等专业领域案件，准确适用国际条约、国际惯例，拓展国际交流合作渠道，提高商事审判专业化水平。以商事纠纷化解便利化为导向，对符合立案受理条件的商事案件依法及时立案，注重判前调解，建立涉商、涉外案件立、审、执快速通道，提高商事案件简易程序适用率，推进要素式审判。完善庭前会议制度，赋予当事人程序主体地位和程序选择权，充分进行法律释明，提升裁判的公信力。依法慎用查封、扣押、冻结措施，对确需采取保全措施的资产，尽量采取司法限制登记、禁止权利变更等“活封”措施，同时为被保全企业、停缓建工程预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。

4.司法助推供给侧结构性改革。充分发挥破产审判在推进供给侧结构性改革、优化市场资源配置方面的促进作用，建立完善法院与政府之间破产工作协调机制，按照“多兼并重组、少破产清算”原则，妥善处置“僵尸企业”。对丧失自我修复发展能力、不宜保留的企业，依法及时启动破产清算程序，使产能有序退出市场，释放生产要素；对暂时陷入困境的企业，通过破产重整、和解等方式，促进其债务重整、产业升级，焕发活力，帮助其重返市场。探索执行不能案件转入破产程序。充分运用债权人会议、破产撤销权等法律制度，努力提高对债权人的保护力度和破产债权清偿率。协助政府妥善安置破产企业职工，维护社会稳定。

5.加大知识产权保护力度。深入推进知识产权民事、行政和刑事案件审判“三合一”工作，优化司法资源配置，提升审判质效。依法审理侵犯商标权、专利权、著作权、商业秘密等知识产权案件，鼓励和保护公平竞争，制裁不正当竞争。科学确定知识产权的市场价值，提高侵权赔偿额度，加大侵权成本，充分保护知识产权人的合法权益。

6.维护和谐劳动关系。坚持维护劳动者合法权益与支持企业依法管理并重，严格依法区分劳动关系和劳务关系，防止认定劳动关系泛化。稳妥审理劳动争议案件，有效化解群体性矛盾纠纷，促进企业依法规范用工。建立健全劳动仲裁与法院诉讼沟通衔接机制，协助相关职能部门完善劳资会商机制，助推构建和谐劳动关系。

7.监督行政机关依法行使职权。深入贯彻行政诉讼法，落实行政诉讼案件集中交叉管辖制度，支持行政机关依法行政，维护行政管理秩序；纠正行政机关不履行、拖延履行、不正当履行职责等具体行政行为，保护行政相对人合法权益。适时提出司法建议，定期发布“行政机关依法行政司法审查报告”，促进行政机关负责人出庭应诉和行政争议实质性化解，助推诚信政府、法治政府建设。

8.推进社会信用体系建设。加快推进各职能部门联动的失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设，着力强化执行案件信息公开，向信用信息平台实时推送失信被执行人信息。加强与银行、保险、交通、税务、公安、检察及政府相关职能部门的联动配合，依法限制被执行人出境、消费、招投标、政府采购，运用罚款、拘留及追究刑事责任等强力举措，严厉打击规避执行、抗拒执行行为。充分利用法院“金雕查控网”查控被执行人财产，提高生效法律文书的执行率，全力兑现胜诉当事人权利。

9.探索自贸试验区司法保障机制。在自贸试验区设置派出法庭，公正高效地审理涉及自贸区金融服务、商贸服务、社会服务等投资类案件，国际大宗商品交易、跨境电子商务、国际贸易结算、离岸业务、对外文化贸易等贸易类案件以及金融、物流类案件，促进营商便利，维护交易安全，不断提升中国司法的国际影响力。

10.强化司法公开和法治宣传。加强信息化建设，深入推进审判流程、庭审、裁判文书、执行信息四大公开平台建设，向当事人公开审判、执行各主要流程节点相关信息，落实阳光司法各项措施，保障商事主体对审判执行工作的知情权、参与权和监督权。充分发挥裁判的规范、指导、评价和引领作用，利用媒体平台、政务网站及微博、微信等载体，定期发布商事纠纷典型案例，以案释法，营造尊商、重商、安商、扶商的良好社会风尚。

（三）领域维三：城市生态领域

城市生态管理是一项复杂的系统工程，要树立运用多种手段进行精细化管理的理念。主要包括：行政手段，即运用行政手段，按照行政方式来组织、指挥、监督城市和城市内各部门的活动。经济手段，实质就是通过各种经济方法，处理好政府、企业以及集体、个人等各种关系。立法手段，即为了维护广大城市居民的根本利益，通过制定各种环境保护和城市管理的法律、法令，条例等制度，调整城市中各集团，单位、个人在社会活动中所发生的作用，确保城市居民生产和生活在合适的环境下进行。对于法院而言，要通过司法手段，即不断加强城市生态审判工作，来制裁污染环境、破坏生态等违法行为，切实保障自然资源和环境保护制度的落实，维护人民群众生命健康，促进社会和谐安定，推动经济社会可持续发展。

1.充分发挥城市生态审判职能作用。加大对涉及城市生态保护刑事案件的审判力度，依法严惩污染环境、乱砍滥伐、滥捕野生动物等污染环境和破坏资源违法犯罪行为。严厉惩治环境监管失职犯罪，对造成环境污染严重后果的投放危险物质犯罪、重大安全责任事故犯罪，以及受害群众较多的涉众型案件，积极配合有关部门做好善后处置工作。依法审理城市生态民事案件，畅通司法救济渠道，完善司法便民措施，依法及时受理城市生态保护民事案件。依法受理城市生态行政案件，案件审理既要从程序上审查行政机关的执法程序是否合法，也要从实体上审查行政许可、行政处罚等行为是否符合法定标准，特别要加强对行政机关不履行查处违反环境资源保护法律法规行为职责案件的审理，督促行政机关依法履职。加大城市生态案件执行力度，执行过程中积极争取环境保护行政执法机关的支持和配合，确保被执行人应承担的行政责任及民事责任落实到位。

2.大力推进环境民事公益诉讼。依照民事诉讼法、环境保护法和海洋环境保护法等有关法律规定，充分保障环境生态公益诉讼原告诉权，及时受理符合条件的公益诉讼。同时，依法确定环境民事公益诉讼的管辖法院。环境公益诉讼一般由侵权行为地或者被告住所地的中级人民法院管辖。同一原告或者不同原告对同一行为分别向两个或者两个以上有管辖权的人民法院提起环境公益诉讼的，由最先受理的人民法院管辖。共同上级人民法院也可以在有管辖权的法院中指定一个法院集中管辖。

3.有序推进生态审判司法体制改革。本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立专门审判机构，为加强城市生态审判工作提供组织保障。积极探索环境资源刑事、民事、行政案件由环境资源专门审判机构归口审理，优化审判资源，实现环境资源案件的专业化审判。逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖。

4.建立健全城市生态司法工作机制。建立城市生态审判专家库，在审理重大疑难案件、研讨疑难专业问题、制定规范性文件时，充分听取专家意见。加强城市生态保护职能部门之间的协调联动。加强环境审判机构与立案、执行和审判监督机构之间的工作衔接，加强上下级法院之间的信息通报和业务交流。充分运用司法建议促进环境执法。加强与生态环境保护行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通，推动完善生态环境司法鉴定和损害结果评估机制。

（四）领域维四：行政执法领域

在行政执法领域，一方面，要树立服务型执法理念。习近平总书记指出 “社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。一切社会管理部门都要为百姓服务，所有的社会管理工作都要以为群众谋利益为前提，为百姓工作就是管理整个社会的过程。”上海目前正处于打响四大品牌、加快建设“五个中心”的关键时期，推动高质量发展、创造高品质生活的当务之急是转变城市管理理念，树立好服务型执法理念。另一方面，要促进行政执法制度进一步细化，包括细化处罚种类、细化违法行为事实评价因素、实现网格化管理机制等方面。对于法院而言，要进一步加强司法与行政机关良性互动。通过司法与行政机关良性互动的方式促进依法行政，做好以下方面：

1.建立信息沟通与共享机制。政府与法院互相建立白皮书制度，建立信息沟通与共享机制，及时通报、交流重要的政府法治、行政审判工作部署；新颁布的相关重要司法解释、司法政策及其他规范性文件；行政执法、诉讼案件相关情况统计和分析；行政复议及行政审判过程中发现的具体行政行为存在的普遍或突出的问题以及新情况、新问题。

2.建立重大案件以及重要事项协调制度。主要包括：在重大行政决策实施前，行政机关对可能出现的行政争议，与政府法制机构和法院一起进行评估预测，提前做好应对准备，尽量消除矛盾隐患；在重大行政决定执行过程中，行政执法部门之间以及行政执法部门与法院之间需要协调衔接的，可通过联席会议进行协调，防止行政争议的发生；对在涉及民生的行政执法中产生的争议以及影响面广、可能引起连锁反应的群体性行政诉讼案件，法院与有关行政机关相互配合，通过协调和解方式最大限度地化解行政争议，实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

3.法院与行政机关的沟通联系机制。主要包括：建立行政审判与行政执法部门联席会议。积极探索建立行政审判和行政执法相关专题联合调研制度，对工作中的难点、热点问题，共同研究，形成共识，统一执法与司法尺度，促进工作的规范发展。对于案件中反映出行政执法存在的带有普遍意义的程序性问题，有可能引发群体性事件和影响社会稳定的行政治理问题，如涉及重点工程、重大项目等事项，积极提出司法建议或向有关行政机关发出意见函。

4.做好行政机关负责人出庭应诉工作。倡导行政机关负责人出庭参加行政诉讼案件应诉。法院选择一些对行政执法具有典型意义的案件，邀请政府法制机构、行政机关人员和人大代表、政协委员等社会各界人员旁听案件的庭审，提升行政审判的社会公信力，扩大互动效果。

课题组成员：

何斌  奉贤法院党组书记、院长

韩峰  奉贤法院党组成员、副院长

胡亚斌  奉贤法院审判监督庭（审管办、研究室）庭长

杨国志  奉贤法院审判监督庭（审管办、研究室）副庭长

毛振亚  奉贤法院审判监督庭（审管办、研究室）法官助理

项天伦  奉贤法院审判监督庭（审管办、研究室）法官助理

责任编辑 / 高佳运

执行编辑 / 吴涛

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