影响中国30年：分税制改革始末
作者简介：青仲平，青苗法鸣编辑部重要评论。
一、从王胡报告到分税制改革
所谓“王胡报告”指的是1993年由胡鞍钢、王绍光两位博士共同撰写并出版的一本书，该书全称为《中国国家能力报告》。胡鞍钢现为清华大学国情研究院院长，王绍光现为香港中文大学教授。26年前，两位中国青年学者在美国相遇，当时王绍光先生在耶鲁大学政治系任教，胡鞍钢先生恰好在耶鲁访学。实际上，在1989年时，胡鞍钢就与人合著过一本书《中国国情报告》，使得王绍光先生早就听说过胡先生的大名。两位青年学者一聊甚是投机，二者结合政治学和经济学的知识，以各自视角研究对美国社会与中国社会的认识，写出了一本他们自己都未曾预料到的对中国经济社会发展产生重要影响的专著。当时出版的时候不叫《中国国家能力报告》，而是一个很长的标题，叫《加强中央在市场经济转型中的主导作用》，副标题是“关于中国国家能力的报告”。当时这个报告很快在国内产生了很大的影响，报刊管它叫“王胡报告”。
在这本书出版之前，王绍光先生对民主国家、央地关系方面就非常有研究，他在90年代初就先后发表多篇重要学术文章，诸如《建立一个强有力的民主国家》、《你到底要什么？苏联还是中国模式》等。由此可见，这本书的写作与出版绝不是偶然，而是建立在两位学者深厚的理论积淀与敏锐的社会观察力之上的。
按照王绍光先生的回忆说：“我1992年年初去莫斯科，那时候苏联已经变成俄罗斯了。当时写这篇文章应该说就是出于“八九”以后的焦虑，我在美国的时候经常跟崔之元讲，我说你探索的是如何实现美好的新未来，我考虑的是怎么避免中国出现最坏的结果。当时主要是出于这种焦虑，就是中国到底向何处去。那时，没有人提出‘民主应该是什么样的东西’这种富有挑战性的问题，没有这种思潮，最后的结果都是走向西式的民主。但争论的是，如何走到那个方向去？假设不怀疑当时那个方向的话，这样走下去可不可能？当时还很难预测苏联剧变、东欧剧变之后会怎么样，因为刚刚发生。”由此可见，《中国国家能力报告》一书写于世界和中国发展的特殊历史时期，这一时期，世界格局发生重大变化，各类思潮纷繁涌动。中国国内经过十余年的改革开放，更是面临严重的通货膨胀，官员贪腐，社会秩序混乱，贫富差距明显加大，社会风气选择性开放等各类问题。
在书中，他们将国家能力定义为：国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力可以概括为四种能力：第一，汲取能力，即国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政的能力集中体现了国家汲取能力；第二，调控能力，即国家指导社会经济发展的能力；第三，合法化能力，即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其经济地位的能力；第四，强制能力，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力。他们认为财政汲取能力是最重要的国家能力，明确主张以汲取能力和调控能力作为衡量国家能力的指标。他们认为国家能力主要指中央政府能力，而不是泛指公共权威的能力。
有人认为，是王胡报告催生了分税制改革，实际上这只是时间节点的表象。实际情况是在1994年分税制改革实施之前，中国财政系统内部早就对此问题进行过深入研究和讨论。只不过当时因为各类思潮涌动，高层政治不够稳定，欠缺一个最终拍板决策的领导者，而参与研究讨论的普通官员又不敢也不能承担这样的历史责任。于是，《中国国家能力报告》就成为了关键历史节点，政府高层推动改革的民间智慧之声。在中国，很多时候改革都是自上而下推动的，但是改革正当性要素里不可或缺的就是“民意”。所以，打个不恰当的比喻，“王胡报告”就是引发中央下定决心搞分税制改革的“导火索”。
二、分税制改革的原因与决策过程
上一段谈到，王胡报告与分税制改革只是形式时间节点上的先后，并不是实质催生制度改革的根本原因。实际上，对央地财政关系改革的讨论在80年代初就开始了。我国从1980年财政体制改革以来，中央与地方之间的财政关系处于经常的调整之中。1980-1984年实行“划分收支、分级包干”体制；1985-1987年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制；1988年以后，又实行了多种形式的财政包干体制，包括收入递增包干、上解额递增包干、定额上解、总额分成、总额分成加增长分成、定额补助等具体形式。在这一过程中，中央财政收入占全国财政收入的比重却不断下降，从1984的40.5％下降为1993年的22％。到了1991-1993年，那个时候中国的整个政府，各级政府的财政收人大概相当于ＧＤＰ的12％-14％。我们说这个趋势如果继续下去，不进行改革的话，可能会降到10％甚至10％以下。而中央政府拿的财政收人份额只有地方的一半，还不到三分之一。也就是中央政府财政收入占GDP的3%左右。
所谓的“包干制”就是地方财政仅负担本地方政府管理区域内的财政支出责任，对于中央与地方应该共同承担的事权责任地方政府不负担。这使得中央政府财政支出远远高于财政收入较多，最后出现了多年出现财政倒挂的现象。当然，包干制在改革开放初期确实起到了解放和发展地方生产力的良好效果。
实际上，在1980年，当时的财政部部长吴波就指出了包干制可能出现的问题。紫阳同志当时担任四川省省委第一书记，与安徽省委第一书记万里并称为中国农村改革的先驱者，当时民间流传一句俗语：“要吃粮，找紫阳，要吃米，找万里”。紫阳同志主张“包干制”，吴波主张“分灶制”。他们两人之间的争论当时被称作“吴赵大战”。不久，紫阳同志调至中央任副总理，中央会议决定采取包干制。这场大战就以吴波主动辞职为结局。
80年代末吴敬琏等人主编过一本书，叫《中国经济改革的整体设计》，国内部分学者开始反思“放权让利”的弊端，当时在上海体改委任职的楼继伟（2013-2016，担任财政部部长）甚至明确提出“应避免继续走放权让利的道路”。足以说明，《中国国家能力报告》起到了捅破窗户纸的作用。也许中央在当时已经感觉要拍板了，但没有一个理论武器。这个报告出来以后，正中下怀！
1993年6月，该书出版之后，财政部开始推动分税制改革，副部长项怀诚向部分省财政厅的负责人介绍《中国国家能力报告》一书。当时的浙江省财政厅厅长后来用“一份报告与一场改革”来形容这份报告的影响。他说在中央关注国家调控能力，尤其是财政税收调控能力的历史性时刻，胡鞍钢、王绍光这两位青年学者的国情报告，触发了中国全面推行分税制财政体制改革”。王绍光先生回忆93年6月份的这次会议时说道：“如果说这份报告有影响的话，那是对政治性决策的影响。分税制的想法早已存在，但中央领导人没有把它当成优先事务。我们这个报告传递的信息是，现在必须把这件事当作优先事务处理，否则后果会非常严重，中国可能就是下一个南斯拉夫。”
1993年9月，中央决定实行分税制，这是一个重大政治决定。分税制改革的第一个方案出台，中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方，增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。时任副总理朱镕基带领国务院部委领导一个一个省市进行游说及谈判，复杂程度及难度堪比“朝核六方会谈”。
1993年12月15日发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》奠定了我国独具特色“基数法”税收返还制度，即增值税、消费税两税全国平均每增长 1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如若1994 年以后中央净上划收入达不到 1993 年基数，则相应扣减税收返还数额即我国的“基数法”转移支付仍是以旧体制中央对地方上划税收为基础，而税收返还是以保证地方既得利益为依据的。据说，当时谈判时，有的省份要求将国有土地使用权出让收入留在地方，朱镕基同志非常爽快地答应了，因为当时国有土地使用权出让收入非常小。然而进入20世纪之后，尤其是近10年以来，随着城镇化、工业化的快速发展，土地收入已经从地方政府的“餐前零食”变成了“硬菜”了。地方要，总理给，总理给了之后真后悔。
三、被忽视的第二轮分税制改革
众所周知，1994年是中国央地财政关系的历史新纪元。此后，中央财政收入逐年快速上涨，到90年代后期，中央财政实力已经远超过地方。前文已述，第一次分税制改革方案当中，将“企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方”。但是2001年时，中央再通过一纸通知的形式将企业所得税的蛋糕又割去了一大半，这一次改革远没有上一次那样辛苦谈判了，因为中央已经“财大气粗”了！
2001年所得税收入分享方案：除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。分享比例。2002年所得税收入中央分享50％，地方分享50％；2003年所得税收入中央分享60％，地方分享40％；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。所有大型央企的税收收入全部由中央享受，这包括了他们在全国各地的分公司。因为采取汇总纳税规则，所以央企在各地的分公司给地方带来的是污染、资源消耗，但是没有留下税收。此后，地方政府的收入更加捉襟见肘。之后，地方政府大量的逆宏观调控政策行为的实施就见怪不怪了！
与财权逐步上收相反的是事权逐步下降！有人统计过自 2007 年至 2012 年，中央政府掌握了全国 53%左右的财政收入，且比例呈上升趋势。地方财政收入只是占全国所有地区财政收入的 47%。事权支出方面，中央财政支出承担在 16%左右，而地方财政却要承担全国财政支出 80%的事权责任。且不考虑转移支付制度的效率及公平性问题，单从初步分配数据方面来看，当前中央与地方财权与事权划分局面离建立公平、合理的现代财政体制相距甚远。于是乎，事权支出上地方政府“包干”，财权收入上地方政府“反包干”的局面业已形成！
四、分税制改革的影响
分税制自然有其积极影响，尤其是政策之初，但是时至今日，其历史局限性已经非常明显。地方政府预算外收入、非税收入膨胀、地方政府融资平台泛滥等难题层出不穷，财政分配不均衡导致的政策性区域差距扩大等问题。
1.地方债问题：1994年《预算法》允许中央政府发行债券而禁止地方债务发债，为了保持财政收支，也为了保证地方的经济发展水平，地方政府只能加快各种苛捐杂费的征收，且近几年财政部代理地方政府进行发债试点的举动也助长了地方政府债务的增长，此外地方政府还通过信托、基金、保险等渠道大规模融资。并且滥用税收优惠，随意许诺招商引资。新预算法放开了口子，有条件让地方举债。最近几年，通过《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 （国发〔2014〕43号）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）、《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）、《2015年地方政府一般债券预算管理办法》（财预〔2015〕47号）、以及《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）、《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2016〕22号）等一系列文件来规制地方债问题。对于地方债，中央表示基本可控，财政部有关负责人就政府债务问题答记者问，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行警戒值。但是2016年10月2日，国务院办公厅对外发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，确立了谁借谁还，中央不救助原则。
2.税收返还规则进一步拉大地方差距。增值税纳税的“生产地”原则、个人所得税的收入地原则以及企业所得税的注册地、机构所在地原则（跨区经营的还要以总部所在地为原则进行交税）使得地方政府在增值税和所得税返还上被一把大剪刀狠狠地剪了一次。此外，中西部落后地区大量销售自然资源、进行初加工，附加值低，增值税收入低，而经济发达地区高附加值生产产生的增值税很多，但是最终的销售地是中西部地区，因此生产地交税，消费地转嫁的残酷现实被揭示出来，这是第二个剪刀差。第三个剪刀差是我国资源税体系不健全且税负偏低。从量定额计征基础上增加从价定率的计征办法能够有效缓解，但仍然不足。但是我国经济落后的中西部地区的资源税收入比重比东部地区要高得多！
五、央地关系非正常化的其他原因
囿于篇幅，简单举例两点说明央地关系非正常化的表现以及分税制这一制度本身是如何影响央地财政关系的。除此之外，影响央地关系非正常化的其他原因还有哪些呢？
1.大人与孩子的游戏（不对等的地位）。中央政府掌握绝大多数税种的立法权限，有权决定税种的开征、税率的设定以及税收减免等优惠政策。地方政府仅享有零星税种的制定权。这种立法权的分配导致中央财政几乎全部包揽了税权的“生死大权”，中央政府享有中央与地方财政收支及转移支付制度单方面的决定权。地方政府在税权划分这盘大棋局中只能被动接受中央政府的安排，对于对什么行业征税、收多少税收、应该上交中央多少、中央应该返还多少等关键性问题没有半点谈判能力。而且经常性的调整财政收入，使得地方对收入缺乏预期。因此，分税制实际上是分成制，地方少有税收立法权，因此谈不上分税。央地权力配置缺乏配套立法，配置方式行政化。我国的事权制度自成立新中国以来进行了至少19次变革，平均不到3年就变动一次，一直到现在也没有形成一个稳定的央地事权关系。宪法缺少对央地事权划分进行明确规定，专门规范央地事权划分的法律空缺，非规范性分权、非程序性收权。
2.加快速度，跑部钱进。畸形的转移支付制度导致地方政府“跑部钱进”。 一是转移支付领域立法缺位，转移支付制度缺乏稳定性。二是转移支付形式多样，缺乏统一的协调机制。我国目前转移支付形式括体制补助(上解)、结算补助(上解)、专项补助、税收返还及均等化转移支付等，各种形式缺乏统一的转移支付总体目标。 三是设计原则欠妥，因为现实中各地方政府的先天性自然环境及后天的人文社会环境各异，以及承担的事权、享有的财权不等，转移支付制度应运而生。转移支付制度设计初衷就是要使各地公民能在相对公平的水平上享受政府提供的产品和服务。即转移支付原则应是“公平优先、兼顾效率”，但从我国目前转移支付制度来看，本质上是奉行“效率优先、兼顾公平”原则。这种原则无法对冲基数税收返还规则带来的弊端。为此地方政府纷纷加强对外地商品和服务的抵制，这也是酿成“地方保护主义”乱象的重要原因，除了地方保护主义之外还有恶性税收竞争现象的产生。[1]
[1] 2010年国家财税主管部门决定自2010年1月1日起对个人转让上市公司限售股的所得按照财产所得适用20%的比例税率征收个人所得税，江西省鹰潭市等地方政府先后决定以财政奖励的方式将限售股个人股东缴纳的个人所得税地方分享部分的80%甚至更多返还给纳税人从而吸引限售股个人股东选择到当地进行减持。上述规则的变迁过程反映了税收减免权在财税主管部门与地方政府之间的分配及其冲突，这种斜向税收竞争不仅中央税收没有减少而且当地税收却因引进税源有而有所增加促进了当地的经济发展有利于培养税基。
3.中央请客，地方结账。1998年国务院出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》（国发［1998］15号），这份决定的第二部分“合理划分中央和地方的粮食责权，全面落实粮食省长负责制”即是关于事权划分的内容，其中赋予国务院的主要职责是“宏观调控”，而地方政府的主要职责就是“切实做好粮食收购工作”，换句话说，就是中央给政策，统一指挥，而具体的支出责任由地方财政承担。结果就是：安徽南陵假粮仓案件。[2]
[2] 1998年5月，时任国务总理的朱镕基前往南陵县视察该县落实国家粮食收购政策的情况。公开报道显示，为了应对朱镕基的视察，当地政府从外地调运1031吨粮食到总理将要视察的南陵县峨岭粮站，连驾驶员在内前后二百余人通宵大干了四天，“人造”出粮食满仓的景象。
4.过一道河湿一次脚，一次不落。基本公共服务支出责任重心设置偏低，省级以下的权力配置更加混乱，因此基本上都存在一级压一级的现象，使得县乡两级财政苦不堪言，而乡镇一级由于十年前农业税的废除，因此收入已经非常少了。事权从中央政府到省政府再到最后一层的乡政府层层下放，且由于民生支出占财政支出呈刚性特征，越基层的地方政府承担的民生支出责任更加繁重，刚性越强，如中小学教育支出和农村基础设施改善等支出；财权从中央政府到省政府再到最后一层的乡政府层层克扣，例如中央财政拨款 100 亿元给乡政府，经过省政府、市政府及县政府的层层截流，实际落在乡政府的也许只有 50亿甚至更少。
5.历史周期的交错式发生。中国上下五千年的朝代更迭中，中央与地方博弈从未停止，从春秋五霸、战国七雄到秦朝统一中国，再到清朝“三藩割据”。总体上中央与地方的权力较量可总结为“强干弱枝”和“弱干强枝”两种表现形式，且“强干弱支”占据历史绝大多数时期。实际上，司马迁在货殖列传中强调：“故善者因之（顺其自然），其次利导之（因势利导），其次教诲之，其次整齐之，最下者与其争”。也就是说，争夺权力（利）是最下等的社会治理手段。当然，地方势力太强也不行，西周、西汉前期均产生地方诸侯割据、尾大不掉的场景，清朝康熙时期也用了很大精力才平定“三藩之乱”。可以说，财政分权问题，在中国历朝历代都未得到很好解决。
本系列第三篇《构建什么样的央地财政关系？》即将推出，敬请期待！
本文责编|徐梦堃
本期编辑|孙 宁
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