文献综述：行政协议相对人违约救济路径

青法在线

更多精彩文章、实用类信息，欢迎同时关注公众号：青法在线

作者简介：曾繁榆，男，南京师范大学法学院2019级法律硕士研究生，研究方向为行政法。

目  次

引言

一、研究现状归纳

二、行政相对人违约行政机关救济途径现状

三、行政相对人违约行政机关救济路径困境

四、行政相对人违约行政机关救济路径完善

五、行政协议相对人违约救济途径问题的再发现

六、结语

【摘要】自从2015年行政协议被纳入《行政诉讼法》，行政机关在行政管理事务中对行政协议的使用逐渐增多，官民之间的行政协议纠纷也逐渐增多。学界的研究大多围绕行政机关违约情况下如何完善行政相对人的救济途径而展开，鲜有学者对行政协议相对人违约时行政机关可以采取的救济途径展开研究。通过文献梳理，在对行政协议相对人违约时行政机关可以采取的救济途径问题上，主要有六种进路，分别是民事诉讼—法院强制执行、行政诉讼—法院强制执行、非诉行政强制执行、调解—非诉强制执行、公证—法院强制执行、仲裁—法院强制执行。进行总结对比，可以发现2019年12月最高法出台的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议司法解释”）在规定行政协议相对人违约时行政机关救济路径方面依旧存在救济途径单一等问题。

【关键词】 行政协议；行政相对人；行政机关；违约；救济

引言

进入21世纪之后，行政协议开始走入大众的视野，但是由于没有法律法规的明文规定，各级行政机关也只是在小心翼翼的摸索，学界对行政协议的研究也为数不多，最具代表性的当属余凌云教授的《行政契约论》。随着行政体制改革的深入以及政府职能与角色的转化，行政管理事务中行政协议的身影出现的越来越多，不完善的行政协议制度使得行政协议纠纷数量居高不下成为必然。2014年《行政诉讼法》迎来修改，行政协议被纳入行政诉讼范围之中。一石激起千层浪，从公民、法人和其他组织到行政机关，社会各界对行政协议的相关制度关注度也越来越高，行政法学界和司法实务部门对行政协议制度的研究层出不穷，由此可以看出行政协议被纳入行政诉讼法对于解决相关行政争议的影响不可谓不大。有了法律制度的明确规定加上行政机关从强权型、命令型政府逐渐向服务型政府转化，作为柔和行政的典型方式，行政协议使用的场域也越来越多。行政协议纠纷的频繁发生促使学界部分学者加强了对行政协议救济制度的研究。政府作为公权力机关，在行政协议的履行过程中享有行政优益权，在符合特定条件下能够对已经签订的行政协议进行单方变更或者解除。学者更多关注的是公民在面对强权政府时，权益受到损害该如何寻求救济途径的问题，而很少关注当行政协议相对人违约时行政机关的救济路径。实践中，行政机关在行政协议相对人违约时往往会出现救济困难的局面，这对于行政协议制度的健康良性发展极为不利。最高人民法院于2019年11月27日发布了行政协议司法解释，这个司法解释历时三年，前后二十四次易稿，对行政协议相对人违约时行政机关的救济途径进行了明确规定。看完新出台的行政协议司法解释，笔者不禁心存疑问，借助行政协协议司法解释，我国的行政协议制度是否已经完善了？针对学界的争议，哪些又得到了回应，而哪些观点却没有得到回应？没有得到回应的观点是否真的不具备合理性或者可行性？本文欲通过梳理在行政协议司法解释施行前，学界对行政协议相对人违约行政机关的救济思路，从而为后面探究新出台的行政协议司法解释在面对行政协议相对人违约时行政机关的救济途径还存在哪些不足并如何加以完善提出可供研讨的思路做铺垫。

一、研究现状归纳

有关行政协议的研究在2000年已经开始，虽然那时我国行政诉讼法还未将行政协议纳入其范围。但余凌云教授的《行政契约论》已经为我国搭建了较为完整的行政契约理论框架。随着行政协议的广泛运用，行政协议违约的问题时有发生。传统上认为，行政协议纠纷主要由行政机关一方引起，相对人违约较为少见。[1]自进入21世纪以来，一直到2015年，我国的行政协议数量少之又少，这其中最大的原因或许存在于行政立法的缺失当中。一方面，行政相对人面对强权政府担心权益受损而没有法律救济惮于与政府签订协议，另一方面，行政机关在管理行政事务时享有行政优益权，加上行政协议相对人不履行行政协议时，行政机关又没有直接法律依据强制相对人继续履行，存在着违约得不到救济的风险，而且行政协议的各种程序制度尚未制定和完善，行政机关也更加愿意直接用高效便捷的行政决定或者行政处理的方式进行行政管理。随着行政改革的深入，行政机关逐渐向服务型政府转化。自2015年行政诉讼法将行政协议纳入之后，由于有了法律制度保障，作为一种温和的行政管理手段，各种行政协议悄然增多。然而，“完整的合同只能减低争议的发生频率，却没有办法完全规避发生争议”[2]加上制度的不甚完善，行政协议越多，产生的行政协议纠纷也就越多，行政相对人违约的情况时有发生。行政机关在签订行政协议后违约，行政相对人能够提起行政诉讼，由法院居中裁判，维护公民、法人和其他组织的合法权益。而当行政协议相对人违约时，行政机关的救济途径却遭遇许多瓶颈。

虽然行政协议相对人违约问题愈发突出，但是行政法学界对这一问题研究的却不多。笔者从中国知网、北大法宝、月旦知识库以及万方数据库，通过输入关键词“行政协议”、“违约”、“救济”搜索，剔除相同的文献，最终找到了50份相关文献。而行政协议又多被称为“行政契约”或者“行政合同”，本次综述为了涵盖所有相关文献，于是用相同的文献搜索工具与搜索方法，输入关键词“行政契约”、“违约”、“救济”和“行政合同”、“违约”、“救济”，最终与之前的搜索结果进行整合，贯彻文献选取的先进性、权威性和适用性三个原则梳理出75篇文献。但是，这些文献大都着眼于行政相对人在行政机关不履行义务时的权利救济问题，并给出了很多可行性分析，但是对于相对人违约情况下，行政机关如何进行权利救济的问题相比之下研究的就不多。在所有梳理的文献中，主要论述行政协议相对人违约时行政机关的救济途径的文献有33篇。发表在《中国法学》、《法学家》等核心期刊的论文更是屈指可数。这一现状暴露出法学领域这方面研究的软肋。详情见表1[3]

通过初步阅读，大部分文献框架均是先论述我国当下现有的行政协议相对人违约行政机关的救济途径，逐步分析其利弊，然后提出完善相关救济制度的建议。综合国内学者的研究，本文主要从行政相对人违约时行政机关救济途径现状入手，从行政相对人违约行政机关救济路径困境以及行政相对人违约救济路径的完善几个方面梳理各个实务专家或者学者的观点。

二、行政相对人违约行政机关

救济途径现状

在最新的行政协议司法解释出台之前，大多数学者都意识到，针对行政协议相对人违约问题，行政机关的救济手段主要是根据享有的行政优益权对已经签订的行政协议进行单方变更或者解除。如若行政协议的不履行将使公共利益受损，行政机关则一般根据《行政强制法》第34、35条和《行政诉讼法》第97条的规定申请法院强制执行。[4]此外，大多行政机关考虑到行政协议的合意性，会以行政机关的名义寻求司法机关的救助，转而走民事诉讼的救济路径，但是由于法律规定的不明确，各地法院面对此类案件裁判标准不一。具体案例见下表：

华中科技大学的刘冉认为在2019年新的行政协议司法解释出台之前，权力机关的救济途径大体分为三类情形。一是没有规定，譬如廉租住房租赁合同、纳税担保相关合同、委托培养学生合同等等。二是规定了非诉方式解决。其中包括协商、调解、仲裁、行政处理等方式。三是确认了诉权，但是对诉讼的性质避而不谈。[5]除了这些救济方式，有的行政机关甚至直接根据行政协议采取强制执行措施。

从最新的行政协议司法解释出发，根据2019年12月最高人民法院发布的行政协议司法解释第二十四条：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”且该司法解释第二十六条明确了行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。新出台的行政协议司法解释已经对行政协议相对人违约时行政机关如何救济进行了明确规定。而关于行政协议相对人违约行政机关的救济途径分析的相关文献均是在行政协议司法解释出台之前所写，故下文分析学者观点时依旧站在行政协议司法解释尚未出台的视角下，梳理出在相关学者眼中，新出台的行政协议司法解释仍存在哪些不足，以期为完善行政协议相关救济制度提供思路。

三、行政相对人违约

行政机关救济路径困境

大部分学者观察到，在现实行政管理中，行政机关在行政协议相对人违约时，意图寻求司法救济却屡屡碰壁，看似强大的行政机关此时却束手无策。这无不反映出当下现有的行政机关救济途径诸多弊病。表面上看，行政机关拥有强大的行政优益权，但殊不知最被人所称道的行政优益权有时也存在着失灵的现象。例如，吕立秋认为，行政机关一方基于其优势地位，可以通过单方变更解除权以及通过申请法院强制执行来实现合同目的，但是多数情况下，合同本身对单方权利的约定并不明确，行政机关行使强制执行的申请权利路径尚缺乏明确的制度保障，实践中出现了行政机关对于协议纠纷束手无策，只能被动违约以引发诉讼，进入纠纷解决程序的情况。[6]类似的此种情况并不在少数，虽然存在行政协议的权利与义务条款，但履行内容不明确或者没有“可执行内容”，行政机关不能通过行政优益权解决，在纠纷发生之后行政机关才发现行政优益权的失灵，但可惜为时已晚。基于行政协议的合意性，行政优益权的失灵使得行政机关转向传统的民事诉讼救济路径，从裁判文书网的大数据分析来看，这也是在行政协议司法解释尚未出台，行政机关惯用的手段。然而，民事诉讼救济路径所遇到的困境也很明显，李昂法官针对众多行政机关寻求民事诉讼的救济途径的现象认为民事诉讼的受案范围并不包括行政机关。“理论上看，行政机关以民事主体的身份来参加诉讼貌似可行，但违背了民事诉讼的当事人诉讼权利平等的原则。”[7]李法官从官民身份上的固有区别来否定行政机关作为民事诉讼原告的资格，虽然司法实践中行政机关意图以民事主体的身份参与诉讼，但是这只是理想状态而已。湖南大学硕士生古田也认为适用民事诉讼会陷入“民事—行政”循环诉讼的困境。行政机关以行政协议为“民事合同”而提起民事诉讼，相对人以协议属于行政合同为由进行抗辩，行政机关被法院判决驳回诉讼请求或裁定驳回起诉。行政机关转而提起行政诉讼，又被法院告知不属于行政诉讼受案范围的案例。[8]这样循环诉讼的困境在上一部分的表格中便有所体现，各地法官裁量不一，法律适用标准模糊。湖南师范大学李辉品的观点与之相似，认为行政协议作为公法性质的事物，采用民事诉讼救济则会造成“难以消化”的局面。[9]民事诉讼救济路径困境产生的根本原因在于我国法律法规并未明确行政协议的性质，使得行政协议就像是游离于民事合同与行政行为之外的物种。我国法律也并未明确对行政协议的纠纷解决的民事诉讼路径，导致行政协议相对人违约纠纷像是皮球，各法院都有拒之门外的理由。

针对于民事诉讼救济路径的碰壁，行政机关也不情愿打官司，不仅诉讼时间长，诉讼程序还很繁琐，于是开始转向非诉强制执行路径。有的行政机关拿着行政协议前往法院申请立案，告知法官行政相对人的违约事实并而要求立即强制执行，殊不知，一方面，根据《行政强制法》第三十四、第三十五条的规定，行政协议不能直接成为执行依据。另一方面，即使是行政机关作出的行政处理，是否对行政相对人违约行为进行强制执行还有待于法院对行政协议的审查，而并非只要行政协议相对人违约，行政机关作出处理决定就可以申请法院强制执行。周家骥、陆萍、张严三位法官认为由于行政机关绝对优势地位的传统理念的不足加上立法机关保护行政相对人的信赖利益大过保护行政机关的信赖利益，导致行政协议在非诉执行中缺乏法律的规定，行政机关处于相对弱势地位，无法获得足够的司法救济。[10]这种观点一定程度上指明了非诉强制执行的困境，但是笔者认为这样的观点并不具有说服力，传统理念也是随着时代而发展变化，况且行政机关所代表的是公共利益而非行政机关的利益。并且，针对直接的行政强制，他认为与行政处罚、行政决定等行为不同的是，行政协议并不能直接作为执行依据，如果直接用非诉程序替代诉讼程序而直接由法院强制执行，那么对相对人的权利保护是极为不公平的。围绕着非诉强制执行所产生的问题也逐渐增多，申请强制执行的难度也就越来越大。

作为平和的纠纷解决方式，调解亦为行政机关所肯定。但是针对于行政协议调解的救济途径，也并非想象中那么简单。河南大学的于洁以“行政协议”“行政合同”为关键词在OpenLaw裁判文书检索系统中检索，搜索出的调解书仅200余份[11]，调解书内容全部显示为“以调解方式结案”或“确认调解协议效力的”多为一审案件，仅个别为二审案件。于洁认为当前的行政协议调解由于缺乏相关立法指导，导致行政调解在实际应用中较少，出现行政诉讼与民事诉讼救济混用的现象。另外，调解的适用范围过于单一，法官始终处于主导地位，阻碍了调解功能的发挥。[12]通过调解解决行政协议相对人违约的问题固然是较为妥当的选择，但是一般行政相对人违约都是基于不可调和的矛盾，调解的结果也大多以行政机关的妥协为告终。此外，类似于行政诉讼救济、公证救济、仲裁救济也都只是处在一种理论探讨状态，没有相关的法律法规的规定，行政机关也难以进行程序上的操作。

综合行政协议相对人违约行政机关寻求救济时所遇到的各种困境，大部分学者对行政机关救济途径困境产生的原因基本持一致的观点。首先根本上源于立法的缺失，“用法律来调整社会矛盾，不失为一种好的方法，可是立法又往往具有滞后性特征，使得实践中，行政机关面对行政相对人层出不穷的违约，在寻求救济时不得其法，没有明确的相关规定。”[13]其次是适用法律困难，在民事法律中，对于兼具“行政性”和“合意性”的行政协议产生的纠纷也没有明确的解决方法。最后，行政机关法律救济的困境会导致权利的失衡，而权利失衡状态下纠纷得不到解决，又会产生新的权利救济困境。“行政机关在进行救济时会找寻一定的方法和措施，但这样容易使得最终的利益不均衡，致使行政机关的权威遭到削弱，最终还是会造成行政相对人的权益损失，也不利于社会的和谐发展。”[14]现实的行政协议相对人违约行政机关救济路径困境呼唤着行政协议相对人违约救济制度的完善，因此，在学界也展开了各种形式的讨论与尝试。

四、行政相对人违约行政机关

救济路径完善

在司法实践和理论范畴上，总的来说，已经形成了民事诉讼解决、行政诉讼解决和非诉强制执行、仲裁、调解和公证等几种解决方案，其中行政诉讼救济路径和行政协议纠纷的非诉强制执行救济路径最受关注。

（一）民事诉讼救济路径

民事诉讼救济是行政机关为了保证实现行政协议目的而对不履行或不完全履行行政协议的相对人提起民事诉讼。这种观点获得大多数民法学家的支持，大多数民法学者认为当发生行政相对人不履行义务的情况，行政主体可以依据行政协议直接向人民法院提起民事诉讼，来维护自己的权益，维护了行政主体的权益自然也就维护了公共利益。这种救济方法没有法律上的明文规定，但在实践过程中却普遍存在，尤其是新行政诉讼法出台之前。但于立深教授认为“这样一种路径，实际上是禁止而片面地思考行政协议，只是在签订那一刻双方地位是平等的，但是，实际上，只用静态思维来思考这种问题的话，那行政协议就将不复存在。”[15]其意在于批驳此种路径只将行政协议归于民事诉讼范畴，考虑其协商性，忽略其行政性，显然有些片面。刘冉也认为这种救济途径仅仅采用合同法来规制，忽略了行政协议的行政性，不利于相对人权利的保护。并且这种方式可能造成行政管理混乱，与现行立法相冲突。令笔者心存疑问的是，忽视行政协议的“行政性”为何就不利于行政相对人的权利保护，但是刘冉并未展开阐述这一问题。其次，笔者认为，民事救济途径会造成行政管理山的混乱只是一种学理上的分析，相关文献中并没有相关实际案例加以佐证支撑，说服力不够。此外，周雷认为类似政府采购合同等更具合同性质的行政协议可以通过民事诉讼的方式解决。[16]笔者认为，这样的完善方式实为牵强，因为对于界定何种行政协议才更具合同性质的标准又是一大难题。王琼认为民事诉讼救济途径也并非是一无是处，至少民事诉讼救济途径有法可依并且符合行政协议的契约精神。相对于并无法律规定的仲裁、调解等救济方式，这一点确实不可否认，这也是为什么许多行政机关会因为行政相对人违约而提起民事诉讼的原因。但是他也指出民事诉讼救济途径存在着举证责任不公、法律适用困难以及审判规则不同等问题。[17]蔡刘畅博士认为，民事诉讼救济途径存在的问题在于：第一，虽然理论界和实务界对行政协议的概念及其性质存在较大争议，但行政协议毕竟是不同于民事合同的法律存在，不能完全适用民事法律的纠纷解决方式。第二，行政协议之行政性的本质属性决定了其适用的法律规范具有特殊性，而这种特殊性需要对现行的救济方式加以改造才行。第三，在行政协议相对人违约情况下，通过民事诉讼—法院强制执行路径来迫使相对人履行协议，不利于规范和监督行政权的依法行使。第四，民事诉讼—法院强制执行不符合当下的行政协议争议解决的有关立法。[18]

实践中，民事诉讼救济路径为主导，但是诸多问题并存的情况下，该项救济途径仍旧在蹒跚前行，可见我国出台行政协议司法解释，明确行政协议相对人违约时行政机关的救济途径的迫切性。

（二）行政诉讼救济路径

我国现行行政诉讼法规定的是行政机关只能作为被告，所以这种救济路径目前尚在理论范畴当中，并没有实际施行，但仍有不少学者对行政诉讼双向构造大力推举论证，且均是从学理上论证其合理性或者可行性。早在20世纪末，余凌云教授就提出“行政机关在行政协议执行中解决纠纷的能力有限，要想彻底将行政合同纳入行政诉讼的范畴，还必须针对行政合同的特点对审判的规则及具体制度进行相应的增补与重构，在行政诉讼中专门建立解决行政合同纠纷的双向性构造模式。”[19]包括对行政相对人诉求的反对意见，应一并交由法院裁决。借助于域外经验，江必新教授也对行政协议相对方违约时行政机关提起行政诉讼的救济路径较为肯定。他的理由是：“从行政协议的本质出发，目的是为了维护行政管理，所以本质应该是行政关系，行政法规制此类纠纷可以更好地维护公共利益并且在司法实践中有例可循，反对使用行政诉讼救济的理论学说或多或少都有漏洞，使用行政诉讼救济是大多数大陆法系国家通用的。”[20]

于立深教授也主张恢复行政机关的契约诉讼原告资格和诉权，他认为，如果行政机关不能采取自愿的即时执行条款解决行政契约履行纠纷，可以向法院提起给付之诉。在大陆法系国家（地区），并没有行政机关被告角色恒定这一理念和制度，行政机关同样可以对相对人起诉。行政机关应该享有平等的诉权。我国坚持的原被告角色恒定理念导致行政契约之诉中行政机关不能作原告，相对人不能作被告之实际，有违《行政诉讼法》“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”之条款的规定。行政契约本身不能作为非诉案件执行的根据，《行政诉讼法》又力拒行政机关提起诉讼的资格，这无疑锁死了契约争议的重要救济渠道，从而也无法真正解决行政争议和保护公共利益尤其是国家的财政利益。[21]张士河教授的观点是，相对人不履行行政协议约定的义务导致公共利益的损害，但若履行内容不明确或者没有“可执行内容”，行政机关则不能通过行政优益权解决，且该案件本身需要第三方居中裁判，应给予行政机关原告资格，积极起诉维护公共利益。[22] 杨解君在其撰文中归纳了法国的行政合同体系，强调行政合同有着自身的独特性，不能简单交由私法来解决，而是应该交由行政法法官来审理。[23]梁凤云法官也认为：“不能仅仅将行政原告资格赋予行政相对人，而排除行政机关，这不仅忽视了行政合同的平等性原则，也忽视了行政属性的合理性审查”[24]解志勇教授和闫映全博士他们认为作为全域性控权与实质性解决争议的新思路，反向行政诉讼具有广阔的前景。通过反向诉讼，可以平衡行政协议的行政性和合意性。他们认为行政协议本身具备的 “柔性”特征、地方政府对以行政协议方式完善基础设施的依赖，也使处罚、强制等手段的运用显得欠缺合理性与正当性。民事诉讼的制度设计，如举证责任分配等，将放大行政机关的优势地位，与行政协议平衡双方权利义务的初衷正好相反。与之相比，反向行政诉讼显得优势明显，反向行政诉讼恰能实现“行政性”与“协议性”的平衡。[25]

齐红兵、冯建伟法官认为我国应当在借鉴域外国家和地区经验的基础上，建构行政合同 “官告民”之诉的制度。两位法官在案例分析的基础上，导出行政合同 “官告民” 诉讼制度缺失引发的问题，同时对这一制度的构建从原告资格、起诉期限、案件管辖、诉讼费交纳、审判组织、举证责任、判决方式以及调解制度的适用提出具体的建议。他们认为建立行政合同“官告民”诉讼制度不仅是解决纠纷的现实需要，也是行政属性的内在要求。[26]钱方认为，可以在行政诉讼制度的体制内构建一套特别的规则，允许行政机关作为原告就协议纠纷问题提起行政诉讼。[27]这一观点与于凌云教授等诸多学者相一致。刘烁玲进一步认为在这套规则中，仍应当由行政审判庭审理，但法官在审查对象需要突破以往仅就行政行为作单向性审查的惯例，而应当对行政协议作双向性的审查，“不仅审查行政机关行为的是否合法合理，也审查协议相对人的行为合法合理与否，不仅审查行政主体的是否存在违约行为，而且审查相对人的违约行为。”[28]

除了积极主张与支持行政诉讼解决路径的学者，也有许多反对的声音。杨海坤、曹达全认为，若是行政机关可以作为原告，那便会模糊公法与私法的差别，没有了各自最大的特点和优势，权益的保护将更加松散，也不利于当事人权益的全面合法保护。[29]童卫东教授认为，公民、法人或者其他组织一方不履行合同，行政机关为了公共利益，可以根据法律、法规、规章或者合同约定，作出单方决定，实现行政目的。简而言之，解决此类问题，可以优先作出行政决定来替代行政协议，据此向法院申请执行。[30]不过，在最新的行政诉讼法中，只接纳了相对人的权利救济为行政法的受案范围，并没有给出行政机关权利救济的明确规定。夏文菊说，事实上，我国的行政诉讼制度有特点当然也有局限，它作为一种司法审查制度，并非是要完整地解决行政争议。[31]除了以上的反对理由，少量学者也提出行政机关的强势地位无法撼动，行政诉讼救济模式将可能导致社会的不稳定性因素增加等观点。

行政诉讼救济模式学者论证的可行性与合理性内容虽丰富，但是我国行政诉讼法的修改并不容易，每一次的修法过程都历时特别长，这种情况下，加上对于行政诉讼的双向构造将撼动我国行政诉讼的基本法理，虽然纯粹的理论分析可行，但是司法实践中却没有任何可支撑的案例。在笔者看来，行政诉讼救济模式在近十年也未必能够出得了象牙塔，但是理论上的研究依旧具有价值，未来的行政诉讼构造将包含着无限的中国智慧。

（三）非诉强制执行救济路径

非诉强制执行路径的理论基础是行政优益权，发挥行政优益权的方法就是申请法院强制执行。非诉强制执行争议的焦点在于行政协议能否视为一种行政执行的标的。“一般来说，非诉执行的标的为行政决定。”[32]有学者认为只要行政协议具有可执行的内容就可以“行政协议”名义直接申请非诉执行，无需转化为行政决定或行政行为，且即使该行政协议日后被认定为违法或无效，在撤销之前对双方当事人依然是有拘束力的，仍需要被执行。[33]李昂认为，行政协议相对人违约时，应当合理配置行政机关的行政权力，行政机关可以实施行政制裁，行政相对人对行政机关做出的行政制裁表示不服，行政相对人完全可以对行政制裁决定提出异议，行政机关也可以直接向法院申请强制执行。[34]再如，2015年新《行政诉讼法》实施后，李广宇法官建议：“公民、法人或者其他组织对行政协议既不提起诉讼又不履行约定义务，行政机关可申请法院强制执行的，法院应当依法受理。法院依程序，应该进行听证并对协议的合法性、有效性以及双方履行约定义务等情况进行审查。经审查准予执行的，应当作出具有执行内容的裁定。”[35]这种观点存在明显的缺陷，故主张者只在少数而已。缺陷在于非诉行政执行是具体行政行为生效后，由行政机关向法院提请的，由法院审查后做出裁定，确认具体行政行为有执行力的活动，其执行依据为生效具体行政行为。“如欲申请司法机构强制执行，必须先拥有执行的名义”[36]显然，与能直接触发执行程序的行政处理行为不同，行政协议难以成为执行名义。既然行政协议难以成为执行名义，杨解君、陈咏梅则认为行政机关可以凭借法律的明确规定，在行政协议中拥有的行政特权，向行政相对人作出行政处理决定，限定行政相对人在一定的期限内履行行政协议，以实现行政目的。当行政协议相对人针对行政协议的行政处理决定，不申请复议、不起诉又不妥善履行义务之时，行政机关可申请非诉强制执行。行政机关从而将行政协议转化为权力性行政行为或者单方行政行为而申请法院执行，从而解决了行政协议不能成为执行名义的问题。[37]当然，从现在的视角看，此种观点已被最新出台的行政协议司法解释所采纳。但是湖南师范大学硕士生李辉品认为在行政相对人违约后由行政机关作出行政处理或者行政决定申请法院强制执行不合理。他认为在行政机关实现行政管理目的的方式中，行政处理与行政协议处于平行的竞争关系，行政机关一旦与行政相对人签下行政协议，其行政特权便受到了限制，不能跳出协议来重新作出行政决定。此外，行政催告决定的性质及其是否属于行政优益权的范畴学界尚有争论。[38]

以梁凤云法官为代表的司法实务专家也认为直接以“行政协议”的名义申请强制执行不符合《行政强制法》的规定，但是因行政协议强制执行前需催告前置，根据《行政强制法》第54 条“催告”程序来看，行政协议完全可以通过转化为催告这一行政行为的名义申请强制执行。[39]持相同观点的还有福建省南安市人民法院的王小金法官和洪江波法官，他们认为比较有效的解决思路是通过行政机关对行政优益权的合理行使，使行政优益权的属性更加明确。行政机关在向法院申请强制执行前，应该要先进行催告、公示、行政制裁等一系列行政程序。若相对人在限期内还是没有履行义务，则行政机关就可以以此行政行为为落脚点向法院申请强制执行。[40]蔡刘畅博士认为，这其实是一种行政主体先行处理机制，能最大限度兼顾当前法律制度框架和权利救济，是最为合适的选择。他认为，在行政协议相对方违约时，如果行政主体通过一个先行处理行为将行政协议转化为单方行政行为，则可以更好地实质性化解行政协议争议。这意味着，当行政主体对行政协议相对人的违约事实进行确认和催告之后，可申请强制执行，相对人如果对此不服，也可以就先行处理行为提起行政诉讼。蔡刘畅博士认为，行政机关先行处理必须要有行政优益权的存在、穷尽行政手段、公正权威性并且要维护相对人权益。必须遵循正当法律程序原则、比例原则、遵循先例原则。[41]

但是于立深教授认为，这种“催告行为”本质上是程序性的，不产生实体性法律关系，也就不具有执行力。如果“催告行为”涉及了实体性问题，则意味着行政机关对行政契约争议进行了单方裁决，有违契约法理。[42]周雷认为这种将催告书转化为行政决定的方法论尝试值得肯定，但对于催告的法律性质有待商榷，不应简单认定为行政决定。对人的合同义务是由当事人双方约定的，催告书只起督促的效果而不产生新的权利义务关系和法律后果，是一种观念通知，应认定为事实行为，而非行政决定。所以在催告不能作为执行依据的情况下，行政机关必须作出符合行政行为构成要件的行为代替催告取得执行名义。[43]湖南大学硕士生古田也认为，催告程序是针对行政决定而设立的，并不适用于行政协议，行政机关在行政协议中随意“跳出合同”，切换身份的做法值得商榷。[44]

王琼认为行政机关凭借自身优益权直接作出行政决定，也有明显的不妥之处。第一，显失公平，行政协议是行政机关和行政相对人基于平等协商的原则基础上形成的，而当行政相对人不履行协议时，行政机关行使行政优益权直接作出行政决定，显然双方地位失衡，也有悖于服务型政府职能转变的初衷。第二，降低行政效率，如果行政机关针对行政相对人不履行行政协议作出新的行政决定，那么行政相对人对该份行政决定必然有提起行政复议、行政诉讼的救济权利，这不仅增加了行政相对人的诉累，也会降低行政机关实现行政管理的效率。第三，缺少监管，行政机关作为行政协议的一方当事人，在另一方当事人即行政相对人违约时，自己直接作出行政决定来约束行政相对人，行政机关的权利缺少第三方进行监管，其作出的单方行政决定明显会利于自己一方。[45]于洁认为应当通过建立听证审查制度，完善非诉执行模式。首先，应通过修改相关法律或出台相关解释，明确行政机关申请非诉执行行政协议的法律依据。其次，扩大申请主体的范围，将生效的行政协议确定的相关权利人或其继承人、权利承受人纳入申请行政协议非诉执行的主体范围。再次，考虑到非诉执行是因行政机关申请直接进入法院执行程序而未经开庭审理，相对人已经丧失起诉和申请复议的权利，双方地位存在不对等，需要制定严格的审查标准。[46]苏羽佳、冯天成认为应走渐进式改革的路径，即由协议一方行政机关先行处理，在规范其行政优益权行使的同时，将申请法院非诉执行作为最终保护路径，逐渐统一立法，建立平衡双方利益的行政协议司法审查制度。周家骥、陆萍、张严也从申请主体适格、协议内容合法有效、协议订立的程序合法三个方面提出非诉执行中对行政协议的审查重点。[47]

除了一般意义上的行政强制执行，众多学者也创新性的提出了“合意性”行政强制执行的救济思路。合意型行政争议解决机制是指行政机关与行政相对人之间通过彼此达成合意的方式来化解行政争议的一种纠纷解决方式。[48]吴恩玉博士的论文创造性地提出要引入行政相对方义务强制执行制度，他认为，既然相对人有与行政机关共事的合意，那就默认自愿接收义务强制执行，在相对人违约后，可以直接强制执行来维护行政机关的权益。[49]这与苏州大学的施立栋老师所提出的 “合意型行政争议解决机制”原理上是一样的。他认为行政协议相对人违约时可以采取合意型行政争议解决机制，施立栋老师认为这种机制主要包含三种制度形态：自行协商、调解和第三方评估。第三方评估是指当事人将行政争议提交给具备专业知识的评估员，由该评估员对案件进人到行政复议、行政诉讼等决定型机制的前景和可能结果进行预测的一种制度。他认为，合意型行政争议解决机制可以减缓行政机关与行政相对人之间的对抗也有助于培育行政机关与行政相对人的沟通理性，进而重塑“官民”关系。于立深教授也提出契约当事人自我约定强制执行的建议，借鉴大陆法系的规则，行政契约当事人经合意而设定的强制执行，是一种合意性的义务自我设定，并不是行政机关单方设置的行政法义务。而且，行政契约自我约定的强制执行条款，在性质上属于契约争议处理条款，独立于行政契约权利义务条款。契约权利义务条款发生履行争议时，除非和解，不允许当事人自我裁断和自助执行。[50]周雷认为满足双方合意上达成了代履行或者处罚的行政协议，并且要求在签订协议之前，存在一个与之密切相关的在先行政行为，如在《强制执行和解协议》、《治安处罚担保协议》签订之前，行政机关做出过行政强制或者行政处罚的决定，行政机关就可以强制执行。[51]这种观点的核心要义也在于合意接受强制执行。李辉品和古田认为应当借鉴德国和台湾的经验，约定“自愿接受执行”制度也是这一类救济思路。这种救济模式确实能够提高执行效率，但是在相关立法中必须明确行政机关可以和行政相对人在行政协议中约定在特种情形下，任何一方自愿接受对方申请法院强制执行，在行政协议争议中，如果行政相对人不履行行政协议或者不适当履行行政协议，行政机关依据行政协议中的自愿接受执行条款申请人民法院强制执行的，人民法院应当受理。但是，周雷认为约定自愿执行模式都不能在中国法语境下实现自洽，因为依法行政原则作为我国行政法的首要原则，其效力理应覆盖行政协议。因此行政机关应当受依法行政原则至少是法律优先原则的约束，不得通过合同协议的方式扩大法定的活动空间。笔者认为“自愿性”行政强制执行只是站在一个角度看待问题，此种思路并不大可行。按照诸多学者的设想，行政机关与行政相对人签订行政协议时约定违约方必须要接受法院的强制执行，而守约方则有权利申请法院强制执行。一方面，在行政相对人违约情况下，行政机关依据行政协议的违约条款申请法院强制执行，这便又陷入了行政协议直接成为申请强制执行依据的问题之中，而前文已提到过行政协议不能直接成为申请强制执行的依据。另一方面，基于行政协议双方主体地位的平等性，在行政机关不履行协议义务时，即便行政协议可以成为申请法院强制执行的依据，但是法院对行政机关进行强制执行所产生的问题也是大多无法解决的，实践中也出现过法院与行政机关对峙的现象，但这却无法实质性解决问题。

总体来说非诉强制执行模式来解决行政协议争议是当前最为合理也是最为有效的救济途径。这种救济途径能够与《强制执行法》和《行政诉讼法》保持法律的统一，也能够提高行政效率。但是可强制执行的行政协议必须限定于具有确定的可执行内容，另外应当加强对行政协议审查模式的研究，丰富审查模式，使行政非诉强制执行救济模式愈加完善。

（四）调解与公证救济路径

沈源媛认为应当对相对人不履行协议义务的救济引入调解制度。行政协议它本身是一类“合同”，除了行政权力的行使，行政主体与相对人之间还存在履约的问题，履约的具体事项是二者合意的结果，行政主体存在自由裁量的范围，因而在履约争议问题上，应该给予相对人和行政主体调解的权利。[52]古田认为可以将调解制度纳入到行政诉讼的过程当中。调解是双方当事人合意的产物，在诉讼程序中，应当在法院的主持下，由双方当事人签订调解协议，法院则根据调解协议的内容来制作调解书。由司法机关制作的调解书与判决书具有同等的效力，当事人均应按照调解书确定的内容履行自己的义务，如果不履行，则另一方当事人可将调解书作为“执行名义”，申请人民法院强制执行。对于以调解方式结案的案件，当事人不得上诉，也不得以同样之事由再次申请调解。但在执行过程，双方还可以达成执行和解。[53]于洁在此基础上认为应当规范适用行政调解制度，实行“调审分离”模式。钱方认为，完全照搬依照民事调解规则以解决行政纠纷往往既无法发挥调解制度的原有价值化解行政协议矛盾，也无法为行政相对人合法利益的保护提供有效救济途径，有必要结合行政诉讼的审理对象和立法目的，设计出有别于民事调解制度的行政调解制度。笔者并不否认调解救济路径的一般分析，但是行政协议出现纠纷之后运用调解依旧存在着各种实践难题，这种救济模式的可行性与合理性还有待商榷。[54]

王琼和刘冉认为，对于行政协议而言，也可以在双方当事人同意的情况下，对于债权债务明晰、支付内容又非常明确的一些协议，适用公证制度。在双方达成一致的前提下，就行政协议进行公证，约定当该协议发生违约之时，另外一方有权直接就公证的协议申请法院强制执行。但是蔡刘畅博士评析公证存在的问题有：其一，公证机构虽然可以依法对有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明，但行政协议往往相对复杂，涉及的主体、利益十分复杂、广泛，公证机构很难做出客观的判断和确认。其二，公证制度的意义在于确认一个行为、关系或者事实的真实性、合法性，并不实质性解决纠纷，公证机构无法实质性化解行政协议纠纷，当然也不能在其职权范围内为行政主体提供积极的权利救济。其三，在当事人、利害关系人认为公证书存在错误或者公证事项存在争议的情况下，公证无法确保行政协议被强制执行。笔者看来，公证制度与调节制度一样，在实践中并不具有可操作性，比较行政协议存在行政性，这与公证制度的设计在很多层面上并不相容。

（五）仲裁救济路径

王琼认为行政协议纠纷的解决路径，可以存在双方当事人约定选择商事仲裁来解决纠纷的法律空间。当行政相对人违约后，不愿意协商或者协商不成的，行政机关可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁，并根据生效的仲裁裁决申请强制执行。他认为仲裁具有本身快捷性、实用性、专业性和高效性的特点，能够较为专业地处理行政协议中的经济纠纷。并且仲裁条款是当事人自行约定的，有助于及时有效地解决行政协议纠纷。他提出应当专门针对行政协议纠纷设立专门的行政仲裁庭，成员由行政法学者等组成。[55]贾跃建和吕立秋也认为，仲裁对于行政协议的救济存在一定的必要性。在仲裁未生效的情况下，如果一方对于仲裁的裁决结果不服，可以在规定时间内向法院进一步提起诉讼，如果仲裁生效，在一方不履行仲裁结果的情况下，另一方可以向法院请求强制执行。但是，蔡刘畅博士反对这种观点，他认为仲裁存在的问题有：仲裁机构作为享有仲裁权的中立组织，虽然享有仲裁权，但在审查行政权这种国家公权力的问题上仍欠缺权威性。其次，仲裁机构处理纠纷适用的是民事法律规范，其在审查行政行为合法性问题上则无能为力，因此也无法对行政协议中行政主体的行为做出法律判断,从而得出权威的法律结论。最后，仲裁—法院强制执行路径需以仲裁协议或仲裁条款为前提，在相对人或者行政主体不愿意将行政协议诉诸仲裁时，仲裁也难以作为一种有效选择。从最新出台的行政协议司法解释可以看出，在解决行政协议纠纷的方式中，仲裁路径被排除在外，约定仲裁条款的无效。

五、行政协议相对人违约救济途径

问题的再发现

通过上述对行政协议相对人违约救济路径思路的梳理，对照最新出台的行政协议司法解释，可以看出，最高人民法院针对行政协议相对人违约，行政机关的救济路径依旧是围绕行政优益权而展开。根据最新的行政协议司法解释第第二十四条规定“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”由此可知，该行政协议司法解释直接将许多行政机关探索多年的民事诉讼路径予以排除，并没有将民事诉讼的救济方式进行规定，而行政协议又不是一般意义上的民事合同，断然不能直接适用民事诉讼法的相关规定。可以说，在行政协议司法解释出台之前，最高人民法院看到司法实践中对适用民事诉讼裁判行政协议纠纷案件的情况采取中立的态度，然而经过多年的司法实践，看到各地法院运用民事诉讼解决行政相对人违约纠纷存在裁判不一以及适用法律困难等诸多问题，最高人民法院最终通过行政协议司法解释定调，不再采用由行政机关提起民事诉讼的方式解决行政协议相对人违约问题。相信在行政协议司法解释出台之后，行政机关提起民事诉讼的案件将悄然消失。对于行政诉讼的救济路径，在前文便已提到暂时存在于学理的探讨之中，行政协议司法解释也不可能将其纳入其中。对于调解、公证的解决路径由于相关制度的不完善也未列入行政机关的救济途径之中。而关于行政协议争议仲裁的路径，行政协议司法解释第二十六条明确了行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。

经过三年酝酿，二十四次修改的行政协议司法解释最终选择了非诉强制执行模式作为行政机关面对行政协议相对人违约的救济路径。根据行政协议司法解释第24条的规定，申请非诉强制执行必须同时满足六个条件：1.行政协议相对人未按照约定履行义务；2.行政机关催告其履行；3.行政协议相对人经催告后仍不履行；4.行政机关作出书面决定或者处理决定；5.行政协议相对人收到决定书后未在法定期限申请复议或者提起行政诉讼且仍不履行；6.协议内容具有可执行性。这一救济思路综合了大多数学者和实务专家关于行政强制执行的观点，在行政协议相对人违约时必须先采用催告形式，催告后仍旧不履行则作出处理决定，依据处理决定申请法院强制执行则符合《行政强制法》的规定。同时，该条精妙之处还在于，明确行政机关救济路径时，还明确了行政协议相对人的救济权利，行政机关需要在行政协议相对人收到决定书后未在法定期限申请复议或者提起行政诉讼且仍不履行时才可以申请强制执行。这就可以防止行政机关救济权利的扩张，限制行政优益权的肆意行使。

行政协议司法解释纵使具有非常大的进步意义，但是仍旧存在着一些不足。笔者通过文献梳理与条文对照，认为新出台的行政协议司法解释存在的问题有以下几点：第一，行政协议司法解释明确的行政机关救济途径较为单一。从行政协议司法解释的条文看，只是规定了行政协议相对人违约行政机关可以依靠行政优益权作出行政处理或者行政决定的方式申请法院强制执行。不可否认，依靠这一种救济途径能够解决大部分的行政协议纠纷，但是单纯的这一种救济途径是否太过单一，能否应对未来越来越多类型的行政协议纠纷？诸多学者提出的例如“合意性行政强制执行”方式虽然存在缺陷，但是也可以通过制度完善而达到解决行政协议争议的目的，这对于重塑官民关系不失为一个大胆的尝试。救济途径单一的问题还可能带来救济途径的失灵问题，如果这样一个救济途径并不能够发挥实质的作用，不能解决纠纷，则行政机关又处于救济无门的原始尴尬状态。

第二，行政协议司法解释没有规定法院对行政协议的司法审查。行政协议司法解释只是规定针对行政协议相对人不履行义务时可以做出行政处理或者行政决定，而后申请法院强制执行。但问题是，法院收到行政机关强制执行的申请之后是否需要对行政协议的申请主体适格、协议内容合法有效、协议订立的程序合法等方面进行审查，如果法院在核准强制执行申请前不对行政协议进行审查，那么法院是否会沦为行政机关的执行工具。虽然行政协议相对人可以对行政机关作出的行政决定或者行政处理申请复议或者提起行政诉讼，但这也只是行政相对人本身就存在的权利，况且现实生活中还存在行政相对人由于各种原因而没有复议或诉讼的情形。法院不对行政协议进行审查而核准强制执行，又是否会导致权利的保护失衡，这都是值得考虑的问题。

第三，条文否定加肯定的模糊性。行政协议司法解释明确规定行政机关在符合相关条件下可以通过申请强制执行来救济权利，同时行政协议司法解释也明确对仲裁救济方式予以否定，行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效。那么行政协议司法解释对于其他形式的救济途径到底持何种态度并不清楚。肯定一个救济路径，否定一个救济路径，而其他救济路径是否可行并没有明确的规定，这使得看似明确的救济路径又变得那么模糊。

第四，不具有可执行内容的行政协议如何救济问题的空白。行政协议司法解释明确规定了只有具有可执行内容的行政协议方可申请强制执行，那么对于具有可执行内容，但是可执行内容并不明确的行政协议该如何处理，执行内容的不明确，强制执行又该如何进行，赋予行政机关自由裁量权还是交由法院裁定，这都尚未明确。另外，行政协议司法解释规定的是具有可执行内容的行政协议给予强制执行救济，那么对于不具有可执行内容的行政协议如何救济却没有规定。笔者猜想，行政协议司法解释的立场是默认行政机关所签订的行政协议都是具有可执行内容并且可执行内容都是明确的，这似乎不是事后救济，而是事前提醒行政机关只有具有明确的可执行内容的行政协议方可签订。这样的一个救济思路，在面对各种不同的行政协议类型时的适用实属牵强。

第五，行政协议司法解释没有规定例外情形，在紧急情况下可以先行强制执行。按照行政协议司法解释规定的路径，在行政机关催告后一定时期不履行可以作出行政决定，在行政协议相对人收到决定书后一定时期不申请复议或者诉讼，才可以进入到法院强制执行申请阶段。行政机关作为公共利益的维护者，其签订的行政协议也都代表着公共利益。申请强制执行的救济路径要经历两个等待期，但有些情况下，行政协议的不及时履行可能造成公共利益的损害，如果不及时的强制执行，所造成的公共利益损害要比强制执行造成的损害大的多。所以，应当在条文中增加例外规定，在紧急情况下，行政机关可以根据实际情况，在行政协议相对人不履行义务时，立马作出行政处理，法院收到强制执行申请后立即审核并决定是否同意强制执行，使得条文规定的更加全面。

最后，对行政协议相对人违约救济路径的探讨是实现行政协议司法解释更加完善的有效方式。笔者通过对诸多文献的梳理，加之与最新出台的行政协议司法解释对照分析，总结观点，发现问题，以期能够为后续开展行政协议相对人违约救济路径的研究做铺垫，然囿于学识尚浅，梳理论述之中多有不足，望学界前辈批评指正。

六、结语

理论研究与司法实践总是相辅相成、相互促进的。从上述梳理的六种行政协议相对人违约行政机关救济途径分析来看，不管哪一种观点都存在各自的优点和不足，即使是最新出台的行政协议司法解释也或多或少存在一定缺憾。不可否认，最新行政协议司法解释的出台解决了学界争议多年的问题，明确了行政机关在行政协议纠纷中的申请强制执行救济的法律依据。任何一项制度都不可能是完美的，历经大浪淘沙的非诉强制执行救济模式究竟实际效果如何，还有待时间的检验。最后，笔者认为制度的完善与创新应当基于社会关系的变化以及社会客观经济文化发展的情况而展开，除了借鉴域外的经验，我们还要注重创设具有中国特色的行政协议纠纷解决机制，把握官民关系的变化从而探索本土经验用于指导实践，只有这样，我国的法治体系建设才能更加完善。

参考文献：

[1] 参见余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版，第172页。

[2] 耿宝建、殷勤：《行政协议的判定与协议类行政案件的审理理念》，载《法律适用》2018年第15期。

[3] 文献检索日期截止于2020年4月24日。

[4] 《行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”

[5] 参见刘冉：《行政协议相对人违约纠纷的解决路径》，华中科技大学2019年硕士学位论文。

[6] 参见吕立秋：《行政协议的纠纷解决路径与思考》，载《中国法律评论》2017年第1期。

[7] 李昂：《行政相对人在行政协议中违约责任的法律规制》，载《重庆行政》2019年第1期。

[8] 参见古田：《行政协议执行司法救济研究》湖南大学2018年硕士学位论文。

[9] 参见李辉品：《行政协议相对人违约救济的困境与出路》，湖南师范大学2019年硕士学位论文。

[10] 参见周家骥、陆萍、张严：《对行政协议非诉执行的思考》，载《人民司法》2019年第19期。

[11] 于2018 年4月16日先后以“行政协议”“行政合同”进行检索，并删去两次检索中重复的案例。

[12] 参见于洁：《行政协议的司法救济》，载《濮阳职业技术学院学报》2018年第5期。

[13] 刘冉：《行政协议相对人违约纠纷的解决路径》，华中科技大学2019年硕士学位论文。

[14] 沈源媛：《行政相对人不履行行政协议义务的救济制度》，广州大学2018年硕士学位论文。

[15] 于立深：《行政立法过程的利益表达、意见沟通和整合》，载《当代法》2004 年第2期。

[16] 参见周雷：《行政协议强制执行的容许性与路径选择》，载《人民司法》2017年第16期。

[17] 参见王琼：《行政机关在行政协议中的救济途径》，苏州大学2017年硕士学位论文。

[18] 参见蔡刘畅：《论相对人违约情形下行政协议纠纷处理机制》，载《浙大法律评论》2018年第1期。

[19] 余凌云：《论行政契约的救济制度》，载《法学研究》1998年第1期。

[20] 江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，载《中国法学》，2013 年第1期。

[21] 参见于立深：《行政契约履行争议适用<行政诉讼法>第97条之探讨》，载《中国法学》2019年第4期。

[22] 参见张士河：《行政协议纠纷救济机制探析-单向性诉讼结构向双向性诉讼结构的蜕变》，载《山东审判》2017年第1期。

[23] 参见杨解君：《论契约在行政法中的引入》，载中国法学，2002年第2期。

[24] 参见姜明安：《行政补偿制度研究》，载《法学杂志》，2004年第4期。

[25] 参见解志勇、闫映全：《反向行政诉讼：全域性控权与实质性解决争议的新思路》，载《比较法研究》2018年第3期。

[26] 参见齐红兵、冯建伟：《行政合同“官告民”诉讼制度的构建——从D市国土局诉SH房地产公司案说起》，载《法治社会》2017年第5期。

[27] 参见钱方：《行政协议纠纷司法救济机制的完善》，载《安徽警官职业学院学报》2019年第18期。

[28] 刘烁玲：《论行政协议诉讼》，载《行政与法》2001年第3期。

[29] 但见杨海坤、曹达全：《试析行政法意义上的见义勇为行为——兼评我国见义勇为法律制度之不足》，载《法学论坛》，2008年第1期。

[30] 但见童卫东：《进步与妥协：<行政诉讼法修改回顾>》，载《行政法学研究》2015年第4期。

[31] 参见夏文菊：《论我国行政合同诉讼制度的完善——以新修改的《行政诉讼法》为视角》，载《内江师范学院学报》2015年第9期。

[32] 胡建淼：《中国行政法学论纲》，杭州大学出版1998年版，第23页。

[33] 参见裴蓓，易欣：《行政协议相对人不履行协议之救济困境与选择——以行政机关申请非诉执行为出路》，载《中国人民公安大学学报》2017年第1期。

[34] 参见李昂：《行政相对人在行政协议中违约责任的法律规制》，载《重庆行政》2019年第1期。

[35] 李广宇：《新行政诉讼法逐条注释》，法律出版社2015年版，第683页。

[36] 参见吴庚：《行政法之理论与应用》，中国人民大学出版社2005年版，第441页。

[37] 参见杨解君、陈咏梅：《中国大陆行政合同纠纷的解决：现状、问题与路径选择》，载《行政法学研究》2014年第1期。

[38] 但见李辉品：《行政协议相对人违约救济的困境与出路》，湖南师范大学2019年硕士学位论文。

[39] 参见梁凤云：《行政协议案件的审理和判决规则》，载《国家检察官学院学报》2015年第4期。

[40] 参见王小金、洪江波：《行政相对人不履行行政协议的救济规则》，载《公安学刊（浙江警察学院学报）》2017年第1期。

[41] 参见蔡刘畅：《论相对人违约情形下行政协议纠纷处理机制》，载《浙大法律评论》2018年第1期。

[42] 但见于立深：《行政契约履行争议适用<行政诉讼法>第97条之探讨》，载《中国法学》2019年第4期。

[43] 参见周雷：《行政协议强制执行的容许性与路径选择》，载《人民司法》2017年第16期。

[44] 参见古田：《行政协议执行司法救济研究》湖南大学2018年硕士学位论文。

[45] 参见王琼：《行政机关在行政协议中的救济途径》，苏州大学2017年硕士学位论文。

[46] 参见于洁：《行政协议的司法救济》，载《濮阳职业技术学院学报》2018年第5期。

[47] 参见周家骥、陆萍、张严：《对行政协议非诉执行的思考》，载《人民司法》2019年第19期。

[48] 参见施立栋：《合意型行政争议解决机制刍议》，载《法制与社会发展》2015年第4期。

[49] 参见吴恩玉：《论行政合同强制执行的路径》，载《法学杂志》，2010 年第 8 期

[50] 参见于立深：《行政契约履行争议适用<行政诉讼法>第97条之探讨》，载《中国法学》2019年第4期。

[51] 参见周雷：《行政协议强制执行的容许性与路径选择》，载《人民司法》2017年第16期。

[52] 参见沈源媛：《行政相对人不履行行政协议义务的救济制度》，广州大学2018年硕士学位论文。

[53] 参见古田：《行政协议执行司法救济研究》湖南大学2018年硕士学位论文。

[54] 参见钱方：《行政协议纠纷司法救济机制的完善》，载《安徽警官职业学院学报》2019年第1期。

[55] 参见王琼：《行政机关在行政协议中的救济途径》，苏州大学2017年硕士学位论文。

推荐阅读

投稿邮箱：[e-mail]

主题；篇幅；体例

青苗学人交流群

长按扫描二维码添加青苗微信号，加入青苗学人交流群，一同交流、分享！

本文责编 ✎ 张子凡

本期编辑 ✎ 冬眠的熊