以国际环境法视角评美国退出《巴黎协定》之举

作者简介：周子涵，男，2000年8月生，华东政法大学国际法学院大二本科生。大一就对国际法专业产生了浓厚的兴趣，在努力提升英文水平的同时，也爱好读一些国际法的专著。大二顺利进入国际法学院，有幸得到名师教导，对国际法研究热情愈发浓厚。

目  录

一、《巴黎协定》及现有国际气候治理体系

二、美国退出《巴黎协定》原因及对国际气候治理体系的影响

三、如何在框架内实现气候治理体系的突破

（一）人类共同继承财产制度概述

（二）气候适用人类共同继承财产制度可能性

（三）以人类共同继承财产制度为核心的气候治理体系构建

【摘要】国际气候治理体系自1992年《联合国气候变化框架公约》生效后开始起步，一个没有具体实施办法与实施机制的框架建立起来，但是显而易见的是，《公约》对前几大工业国家并无实际法律拘束力，《京都议定书》的诞生标志着国际气候治理体系“自上而下”治理模式的新探索，但并未将主要的温室气体排放国家纳入强制减排行列，对于国际协作方面的规定也并不十分完善；自从“国家自主贡献”于2013年华沙会议提出后，“自下而上”的解决方式在2015年《巴黎协定》被确立。然而，2019年，美国却向联合国提交了退出《巴黎协定》的通知。本文将理清1992年至今国际气候治理体系的发展脉络，并重点分析美国退出《巴黎协定》的原因以及影响；在此基础上，将参照国际海洋法与外层空间法领域关于“人类共有继承财产”的相关制度规定，尝试在一个新的概念“气候权利”的基础上，试图探究如何对当前以《公约》为框架的国际气候治理体系进行革新，以增强相关条约的履约效果，以期保证《巴黎协定》确定目标的实现。

【关键词】巴黎协定；美国；国际气候治理体系；国际环境法；人类共有继承财产

一、《巴黎协定》及现有国际气候治理体系

《巴黎协定》是2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日在纽约签署的气候变化协定，协议最关键的部分包括：1.温控目标，即巴黎协定确定的一个集体的长期目标，即将本世纪温室气体引起的温度上升控制在2℃内，并努力将工业化之后的温度上升幅度控制在1.5℃内，并开展定期的“全球评估”；2.单一的温室气体缓解框架，即设立了五年一次的防倒退汇报机制，并且，在公约第一周期内，所有缔约方都在被允许根据自身国情灵活调整的情况下被置于同一个框架内；3.问责制结构，即该协定的履约机制不是惩罚性的，而是以专家为基础的促进性的；4.适应机制，即缔约方间应该提前制定并沟通彼此适应气候变化的计划；5.集体财政义务，即在履约过程中，缔约方中发达国家应该为发展中国家提供财政资助。

上个世纪八十年代，气候问题作为一个政治问题出现在国际视野，并且很快引起广泛关注。在《巴黎协定》之前，早在1992年，国际气候治理体系的框架已经开始形成，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）是一个里程碑式的成就。但是，该《公约》并没有明确的温度目标，也没有近期、中期抑或是远期的减排目标。进入21世纪，温室气体的苦果日益凸显，《京都议定书》延续了《公约》“自上而下”的机制，并进一步明确了发达国家的减排义务，为条约的缔约方设置了温室气体减排的目标。然而，作为最大的二氧化碳排放国，当时的美国布什政府却并未批准此条约，因此，《京都议定书》不能对美国产生法律约束力。布什政府也因单方拒签《京都议定书》而广受西方媒体和政界批评。《哥本哈根协议》作为《京都议定书》一期承诺到期的后续方案，提出了2℃的温控目标，但没有涉及长远碳减排。“自上而下”的国际气候治理体系遭遇瓶颈。而由于国际形势的发展情势日益复杂，制定一个可以生效的协定非常困难。

在2013年华沙气候会议上，法国正式承担起主办 2015年《公约》缔约方会议的重任。鉴于全球气候变化影响的加剧以及科学界对全球气候变化问题认识的深化，巴黎气候大会甚至比2009年哥本哈根气候大会更引人关注。2015年11月30日，巴黎气候大会正式开幕，十三天后会议圆满结束，达成了具有里程碑意义的《巴黎协定》。自此，国际气候治理体系进入“巴黎时代”。学术界和政策界普遍认为，《巴黎协定》开创了一个全新的气候治理时代，它所确立的治理模式和运行规则显然与以往京都时代和后京都时代的模式不同，这标志着全球气候治理体系的重大转型。《巴黎协定》具有行动目标明确、参与主体广泛、减排机制创新等优势，尤其是其“自下而上”的履约机制。《协定》在就是在“共同但有区别的责任”（ CBDRRC）原则下，突破传统责任分配限制，鼓励有意愿有能力的国家，无论经济程度高低，发挥自己的优势，助力全球气候治理。在国际环境问题的解决中，相较于缺乏顶层设计与灵活性的“自上而下”机制，“自下而上”的主动模式更利于达成共识，这符合机制拟定的核心考量。《巴黎协定》被盛赞“开启了气候治理新纪元”。除此之外，《巴黎协定》在协定的不同部分以不同方式加以区分，平衡在2020后时期将有所区别和共同面对的情况。通过这样做，各方在国际气候合作中自下而上和自上而下的做法之间得以寻求适当的平衡。

当前的国际气候治理体系，乃是在《联合国气候变化框架公约》的基础上，不断变迁形成发展的包括《京都议定书》、《巴黎协定》等的国际法律体系。

二、美国退出《巴黎协定》原因及对国际气候治理体系的影响

美国奥巴马政府批准加入《巴黎协定》，是2016年国际环境治理体系的重大成就。就协定的内容来看，条款并没有对美国不公平的地方。反而是由于其对CBDRRC原则的弱化，可能会对中国等国力较强的发展中国家造成不利影响。相比于之前的气候条约，《巴黎协定》在序言以及条款2.2 中增加了“in the light of different national circumstances”（根据不同的国情），这一表述最早出现在2014年11月在利马缔约方会议之前通过的《美中气候变化联合公告》中。

国际法的效力根据是国家间的协调意志，国际条约的缔约方必然根据自身意志，作出选择时，一定会有趋利避害的心理，相应的国际条约是国家利益的反映，也可以看作是国家利益的本质。有学者指出，研究国际法时，应当将国际法与国际关系相区分，这大概是受到国内法中法理学思想的影响。但应当认识到的是，国际法的效力在增强，国际法律领域正在不断扩展，诸如国际海洋法、外层空间法等新兴的国际法学科，都是在国际法与国际关系密切结合的基础上产生的。《巴黎协定》同样是国家间协调意志的体现。特朗普政府自2017年开始便宣布美国将退出巴黎协定，并在2019年付诸实践。对于美国的退出，其必有更深层次的原因。因《巴黎协定》第28条规定，“自本协定对一缔约方生效之日起三年后，缔约方可随时向保存人发出书面通知退出本协定”，故美国的退约，是完全符合程序法的。各家自扫门前雪，笔者将不再分析其国内政党政治与阶级对立方面的原因，而将只聚焦于退约给美方带来的实质性国际环境利益。

《巴黎协定》对美国的不利影响根植于自1992年《联合国气候变化框架公约》就已存在了的“共同但有区别的责任原则”。在国际环境法发展的历史上，共同但有区别的责任原则的意旨在上世纪60至70年代一些全球性资源保护的国际法文件中就能得到体现，并且，20世纪80年代绝大多数国际环境发文件对“共同责任”和“区别责任”同时作出相应规定，如《内罗毕宣言》、《联合国海洋法公约》等；经过广大发展中国家的共同争取，《例约环境与发展宣言》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等最终确定了该原则。就“有区别的责任”方面来看，对于美国等发达国家，在多边条约中，其必然承担相较于中国、印度等发展中国家更重的义务。这同样体现在国际气候治理体系中。2014年，奥巴马政府承诺向绿色气候基金提30亿美元，迄今已划拨10亿美元，占到了其现有资金规模(24.2亿美元)的40%，现已被特朗普政府叫停。就《巴黎协定》本身来说，美国如果坚持履约，将在很长的一段时间承担较重的经济成本，不利于特朗普的“美国优先”战略。此外，美国的此次退约还和经济结构变化有着密切的关系。与中国等国家的“去工业化”不同，当前的美国更加强调“再工业化”，以带来经济增长的拉动效应。

其次，此次美国退出《巴黎协定》再一次表明，美国自愿放弃国际环境法领域的主导地位。国际气候治理体系的基础性框架公约UNFCCC正是在美国的主导下完成的，但自京都时期之后，美国便无意维持其在国际环境保护领域的主导地位。进入巴黎时代后，更是拱手将主动权相让于法国。即使美国并未退出《联合国气候变化框架公约》，但其为国际气候治理体系贡献的可能性已经大不如前。

对于美国退约的影响，首先，这将对协定的普遍性造成严重伤害。《巴黎协定》与《京都议定书》最大的区别在于其普遍性，即该协定对发达国家和发展中国家均有一定法律约束力，弱化了共同但有区别责任原则，使其承担不同程度的量化减排责任。美国的退出，即使不损害协定的合法性，但无疑削弱了协定的普遍性。其次，将加大协定目标实现的难度。作为当前世界上最大的碳排放国，没有了协定的制约，美国的温室气体排放量将会在一定范围内显著增加；并且，美方将不会再向一些发展中国家无偿提供资金和技术资助，这无疑给其他缔约国施加了减缓和适应气候变化的压力。

三、如何在框架内实现气候治理体系的突破

一般认为，国际环境法最早形成于1972年6月举办的联合国斯德哥尔摩人类环境会议，这是人类历史上第一次全球性的环境大会，共有114个国家及国际组织、非政府组织代表参加了会议，并通过此次会议制定了《人类环境宣言》和《人类环境行动计划》。但是，显而易见的是，20年后，作为全球治理体系“宪章”性的文件《联合国气候变化框架公约》才通过并生效。固然，温室气体排放的后果在20世纪末才初现端倪，然而这也从一方面反映，对于“气候权”的概念，在法理和实际法律领域都是缺失的。对于气候的保护，当前学界的研究似乎仅限于国际谈判、二氧化碳排放制度、碳排放的税收，政府-工业技术伙伴关系和自愿排放-削减方案。至今，关于气候诉讼的问题仍然没有得到重视。而诉讼必然涉及到诉讼的标的，那么，关于气候的诉讼标的是什么呢？学界似乎并未着眼于此。而缺乏诉讼标的的法律体系，是必定永远空洞而不完善的。

尽管能力有限，但笔者希望尝试借助“人类共同继承财产”的概念，塑造一个以“气候权”为核心的气候治理体系，以期实现后巴黎时代气候治理体系的突破。

（一）人类共同继承财产制度概述

在国际法的语境下，“人类共同继承财产”（Common heritage of mankind）的概念和相关法律制度是在国际海洋法领域首先得到确立的——联合国大会第25届会议通过第2749号决议（即《关于各国管辖范围以外海洋底床下层土壤之原则宣言》），将“海床、洋底和底土及其资源”明文确认为“人类共同继承财产”；而后，《联合国海洋法公约》第136条就“海床、洋底和底土及其资源”作为“人类共同继承财产”做出了正式规定。

根据有关规定，国际海洋法领域中的“人类共同继承财产”的概念及其法律制度应当包含以下几方面的内容：其一，不得由任何国家行使主权或者主张主权性权利，不得由任何国家或者私人实体（自然人、法人）据为己有；其二，由全人类共同开发、利用；其三，开发、利用须为全人类的共同利益，开发、利用所取得的收益须由全人类共享；其四，开发、利用须专为和平目的，并不得歧视；其五，须为后世人类而进行保护。

在与法律上的普通共有财产概念相比之下，人类共同继承财产是不可转让、不可分割的，只能由人类整体占有，不存在份额的问题。

（二）气候适用人类共同继承财产制度可能性

如前所述，最早应用“人类共同继承财产”的是《海洋法公约》。事实上，这一概念并不是新兴概念，格劳修斯就曾指出，“不管是任何物品，只要是所有人的共同财产，并且在所有其他东西进行全面分配以后仍保持其原始状态的话，那么它就不是通过分配而是通过占有被据为己有的”。当前，在对于人类共同遗产制度的扩大适用中，除海洋资源外，“人类共同继承遗产”概念还广泛的适用于外层空间。

1979年联合国大会通过的《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》（即《月球协定》）明显地适用了“人类共同继承财产”概念，主要规定在第11条，它首先肯定了“月球及其自然资源均为全体人类的共同财产⋯⋯”，接着它规定，“月球不得由国家依据主权要求，通过利用或占领，或以任何其他方法据为己有”，同时，“月球的表面或表面下层其任何部分或其中的自然资源均不应成为任何国家、政府间或非政府国际组织、国家组织或非政府实体或任何自然人的财产”，而“缔约各国有权在平等基础上和按照国际法和本协定的规定探索和利用月球，不得有任何性质的歧视”。

根据“人类共同继承财产”的概念，以及此概念在海洋法、外层空间法的适用，应当可以推理出，气候是符合“人类共同继承财产”概念的。值得注意的是，这里的气候并不等于“空气”。在实质层面上看，相比于空气，气候资源具有更高的抽象性，但抽象性并不当然损害其共同财产的内核。目前，气候资源面临的危害主要是，于1992年在《联合国气候变化框架公约》规定的温室效应导致的气候变暖问题。

（三）以人类共同继承财产制度为核心的气候治理体系构建

在本文前两部分论述的，以《公约》为框架，以后续的具体条约为补充的全球气候治理体系，之所以实施起来举步维艰，是因为在气候相关的立法法律上，找不到一个普遍的共同利益之核心。在明确规定了人类共同继承财产制的《联合国海洋法公约》与《月球协定》中，两法所保护的对象——不得被据为己有的共有物的使用权和管理权，都是十分明确的。在国际社会中，基于人类共同继承财产的关切，是对于其自身权利的关切，是与国家的延续与发展密切相关的，因此，国家往往给予较高的重视。反观《京都议定书》、《巴黎协定》等气候治理体系内的文件，乃是以国家减排的义务为核心，给缔约方施加与经济发展密切相关的减排目标。这是风暴的中心。

当前国际气候治理体系的关键措施为基于CBDRRC原则的温控与减排目标，更加强调条约相关缔约方义务的遵守而非权利的实现，条款中为数不多与“权利”相关的，是少数以小岛屿国家为代表的发展程度较低的发展中国家或不发达国家的生存权与发展权。关于“气候权利”（英：climate right；德：das Klimarecht）的表述，并不曾出现在条约文本及相关研究文献中。或许，以“人类共有继承财产”为理论基础的“气候权利”，是全球气候治理体系构建的新突破点。

四、结论

2019年美国特朗普退出《巴黎协定》，给以《联合国气候变化框架公约》为基础和全球气候治理体系的主导权留下巨大的空洞。综合国际关系和国际法的视野，我们不难得出，美国合法的退约是基于自身国家利益的考虑，而正是现有全球气候治理体系对于义务的强调而对于国家发展权利关切的缺失，导致相关条约在遵守与履约方面困难重重，设定的减排与适应目标也难以实现。在当前义务驱动型气候治理体系的框架下，参考国际海洋法领域、外层空间领域对“人类共同继承财产的界定”，融入“气候权利”这一新概念，在保证遵守UNFCCC的框架的前提下，通过缔结新的涉及气候权利合理关切的条约，将更好调动缔约方的合理关切，从而推动温室气体减排与适应目标的实现。

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[12] 同前注[10]

[13] 王虎华主编，国际公法学（第四版），北京大学出版社，第301页。

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[20] David A. Grossman, Warming up to a Not-So-Radical Idea: Tort-Based Climate Change Litigation, 28 Colum. J. Envtl. L. 1 (2003).

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本文责编 ✎ 泽宇

本期编辑 ✎ 张子凡