孟庆国、易兰丽：政务大厅将在“放管服”中扮演更重要的角色

 涟水县政务服务中心 ▲

文丨孟庆国 易兰丽

孟庆国：清华大学公共管理学院教授、国情研究院研究员

易兰丽：清华大学公共管理学院博士后

原文载丨《紫光阁》2017年第11期

图｜网络

政务大厅是我国地方政府改革实践的成果。经过二十多年的发展，政务大厅已成为企业和群众办事的主要渠道，在推进“放管服”改革中发挥了重要作用。但由于改革创新的复杂性，也使政务大厅面临着诸多问题和挑战，需要进一步厘清政务大厅发展脉络，把握创新发展的方向，谋划好未来建设之路，以保持其持续的推动力。

 政务大厅推动“放管服”改革 

多年来，我国政务大厅发展为深入推动“放管服”改革发挥了重要作用，主要表现在：

一是以大厅为载体，试点行政审批制度改革。

“两集中、两到位”改革破除大厅部门两头跑。“两集中、两到位”改革是政务大厅为解决窗口授权不充分，办事人员业务能力不足、审批事项现场办理不到位而自发研究探索的制度改革，在全国范围内已形成共识并得到快速推广。“两集中、两到位”通过将审批职能向审批处（科）室集中，审批处（科）室向政务大厅集中，审批事项进驻大厅到位，审批事项大厅办理授权到位，强化了大厅的现场管理能力，避免企业群众办事两头跑，办事人员跑两头。

行政审批局改革实现一枚印章管审批。行政审批局的改革以四川省成都市武侯新区、天津市滨海新区、宁夏回族自治区银川市为代表，是行政审批制度的深度变革，通过将分散在不同部门的审批职能集中归并到新设立的行政审批局，使原来由多个部门办理的事项变为一个部门办理，原来需要盖多个部门的章变成盖一枚审批专用章，有效减少了审批环节和审批时限。目前，全国超过20个省份已试点行政审批局改革，70%以上的行政审批局承担政务大厅的管理职责。

“一门式”改革推动一窗能办多件事。“一门式”改革以广东省佛山市禅城区政务大厅为代表，并在广东省范围内迅速推广。推行“一门式”改革的政务大厅采用“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的模式，窗口人员由政务大厅派遣管理，严格按照事项材料清单收件，后台审批人员负责在承诺时限内完成审批，将受理、审批分离，“抓两头放中间”，解决脸难看、事难办问题。

二是以大厅为平台，落实“放管服”改革任务。

承担“最多跑一次”改革。浙江、安徽、陕西等地依托政务大厅公开“最多跑一次”清单，推行“最多跑一次”改革，推动多个事项当场办结。

践行“多证合一”改革。多地依托大厅开展商事登记制度改革，提供“五证合一” “六证合一”等“多证合一”服务，简化办理程序，降低创设企业的制度性交易成本，营造了良好的“双创”环境。

深入推进投资审批改革。企业投资审批项目以环节多、周期长为主要特征，是行政审批“万里长征度”中的典型代表。江苏、四川、福建等地充分发挥政务大厅的协调作用，创新行政审批模式，推出了“模拟审批” “多评合一” “多规合一” “多图联审” “多图合一”等一系列创新做法，通过信息共享减少材料提交，通过流程优化大幅压缩审批时限，部分大厅的压缩幅度甚至超过了90%。

三是以大厅为窗口，展示政务服务优化升级成果。

窗口下沉一体多元。多地政务大厅将服务窗口下沉到方便企业群众办理的服务站、便民服务点、企业聚集区等，构建了单一的政务大厅拓展至多个服务点的服务网络，有效延伸了政务大厅的服务触角。如，北京市海淀区工商登记大厅启动二三级平台登记一体化工作，选择中关村、中关村西区等工商所设立6个登记注册分中心，全面提供各类企业登记服务，方便企业就近办理。

错峰弹性服务化堵为疏。多地政务大厅通过错峰服务、窗口弹性服务等方式提高大厅资源利用率，减少排队等候时间。如，广东省工商局登记注册大厅实行“弹性窗口”机制，根据窗口人流量大小调整窗口数量，合理配置窗口资源。

新技术应用化慢为快。多地政务大厅积极应用信息化技术拓展服务渠道，升级服务方式，将政务大厅的现场办理与自助服务、网上申报、远程核准服务、全程电子化服务有机结合起来。如，湖南省株洲市人力资源和社会保障局政务大厅采用合作银行网点和社区现场认证、网上视频认证、手机APP等多种认证方式，减少企业群众跑腿次数。

多样化服务由粗到细。多地政务大厅从细节着手优化政务服务，使服务更有温度，更加贴心。如，上海、山东、湖北等地政务大厅通过提前上班、延时服务、周末无休等服务满足上班族办事需求，天津、河北、贵州通过代办服务、上门服务等满足初创企业、老年人群体需求，浙江、福建、江西等地政务大厅通过快递服务解决好“最后一公里”问题。

四是以大厅为抓手，监督权力运行和防范腐败滋生。

全方位的管理制度。多地政务大厅建立了完善的管理制度，包括一次性告知、超时默认、限时办结、首问负责、责任追究、窗口无否决权、容缺后补等制度，同时辅以内部考核、第三方评估等方式，确保各项制度落实到位。

立体化的监管手段。全国多数大厅综合采用视频监控、现场投诉、电子监察、纪检监察、社会监督员队伍监督检查等监管手段，对办事过程、办事关键节点、办理结果等进行立体化的监管，有效遏制了吃拿卡要等现象，推动权力在阳光下运行。

多样化的投诉保障。多地大厅将传统的投诉方式与互联应用相结合，利用政务大厅现场咨询投诉区、服务热线、QQ群、微信群、微信公众号等多种方式，保障企业群众的维权诉求能够在第一时间得到响应、处理和办结。

在承担改革重任的同时，当下，我国政务大厅的创新发展也面临着诸多挑战：一是体制机制不健全。表现在法律主体地位不明确，有些是行政单位，有些是事业单位，有些甚至是临时机构，不利于政务大厅的健康发展；国家层面缺少统一的管理机构。政务服务工作缺少自上而下的领导体制，不同层级的政务大厅之间尚未能实现协同联动。二是服务标准不统一。主要体现在政务服务标准化建设处于试点阶段，应用推广不理想；标准不统一成为推动跨层级、跨区域办事的主要障碍。三是线上线下不融合。体现在线上线下管理机构不统一，线上线下服务资源不一致，线上线下服务系统未对接。四是数据共享难协调。体现在政务大厅难以协调进驻部门的数据共享；部门内部多套系统运行，内部壁垒重重。

 政务服务大厅创新发展方向 

未来我国政务服务大厅创新发展的方向主要有以下几个方面：

一是集约化规范化的服务超市。政务服务超市能够满足企业群众对政务服务找得着、看得清、管得着的需求，在为企业群众办事提供一揽子服务的同时，将服务内容和服务过程全面置于第三方监管之下。政务服务超市应以综合性实体政务大厅为载体，以集约化、规范化为原则，探索通过合署办公、职能归并、监管一体等方式整合包括政务服务热线、公共资源交易平台、部门专业大厅等在内的多种政务服务资源，同时推动公共服务、中介服务进驻政务大厅，构建管理协同、布局合理、公开透明、标准统一的政务服务超市，为企业群众提供全面、丰富、满意的服务产品。

二是线上线下一体化的服务模式。随着线上线下平台的不断完善以及网民群体的持续扩大，政务服务将实现以逻辑集中物理分散的形态存在，即以线上平台为政务服务的前端界面，线下平台则作为有力的后台支撑，负责提供人员、技术和业务保障。其中，线上平台以互联网政务服务平台为总入口，连接移动客户端以及微博公众号、支付宝、淘宝、头条新闻等社会化平台，线下平台以综合性实体大厅为主体，辐射部门专业化大厅以及公共企事业单位的公共服务平台。立足当前线上线下不融合的问题，加快推动线上线下一体化。首先需要统一管理机构，消除线上线下平台利益分歧，达成目标共识，激发线下平台自主向线上延伸，线上平台积极向线下扎根。在此基础上，统一服务标准和服务系统，实现线上线下服务无差别，系统无缝对接。

三是开放融合智能的服务供给。随着政务服务资源不断向政务大厅汇聚以及线上线下一体化的实现，政务大厅将积累大量实时的、结构化的政务服务数据。这些数据将成为推动政务服务供给创新的重要资源。利用好这些数据资源，需要充分借助社会市场的力量。首先是推动政务服务数据有序开放，建立政务服务数据开放的管理体系，明确开放范围和开放标准，确保政务服务数据开放的质量和时效性，在此基础上再引导社会和市场力量参与政务服务数据价值挖掘，通过政务服务数据开发利用重构服务内容，最终实现单一的服务供给向多元服务供给转变，为企业群众提供更为精准、智能的公共服务。

政务大厅的创新一直在路上，新时代随时可能出现新情况、新需求、新问题。坚持以人民为中心探寻问题本源，在吸收国内外优秀创新成果的同时，敢于先行先试，政务大厅必将在推动“放管服”改革中扮演更重要的角色。

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