海洋论坛▏浅谈我国海洋工程环境影响评价中的公众参与制度
一、环境影响评价公众参与制度浅析
⒈环境影响评价制度与公众参与制度的内涵
环境影响评价制度是预防性环境政策的最重要支柱之一。从环境问题自身的特性来看，其科学技术性和高度利益冲突性决定了环境影响评价制度的专业色彩浓郁，同时又必须涵纳民主观念和利益衡量原则，综合平衡建设单位、地区居民、事业主管机关、相关政府机关等的意思、知识和要求，从而在发展方向上应当调和专业化和民主化的要求。环境影响评价也是一个能够提供科学评价与指导的措施，从环境影响评价的程序上我们可以看出，公众参与在环境影响评价的核心环节中占有重要的地位。
公众参与是指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务的决策的介入，或者提出意见与建议的活动。环境法中的公众参与制度，是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序与途径，参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大人民的切身利益。这样政府部门或开发单位与公众的双向交流，促进了公众对项目的认可，取得了经济效益、社会效益和环境效益三方面的协调统一。
⒉环境影响评价公众参与制度的发展
美国在1969年将环境影响评价纳入《国家环境政策法》并于1978 年对公众参与程序进行了详细规定，是世界上首先以法律形式创设并成功实施环境影响评价制度的国家，可以看作是从政府角度认识环境问题的一次革命，其中规定的环境影响评价制度至今仍然是世界环境影响评价制度的典范。德国的环境影响评价制度中，公众参与具有非常重要的地位及作用《德国环境监测法》中第9 条“吸收公众参与”制度中就明确了主管部门必须听取公众对针对环境影响的看法，并在计划审理的各阶段明确了公众的权利。法国在1977年规定的《环境影响评价法》中对详细说明了任何团体在内的公众均得通过听证会等方式直接参与环境保护运动。加拿大在《环境影响评价法》中将确保公众参与环境评价作为立法目的之一，并在前言部分就规定了提供环境影响评价所依据的基础材料。日本在《环境影响评价法》中明确了公众的听证会程序与监督程序，对保障公众的知情权与参与权作出了详细具体的规定。
自1992年世界环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》中第十项原则规定了各国应通过广泛提供资料来方便及鼓励公众的认识和参与环境问题之后，各国在有关环境保护的法律条文和立法中都相继确认了公众参与环境保护的权利。我国海洋工程污染防治法规定了环境影响评价制度，其中也包含有公众参与的条款及内容，但细化条文来看，没有发现关于公众参与的具体途径、参与权利的保障权利救济的形式等的规定。
⒊我国环境影响评价公众参与制度的发展
2002年我国就颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，规定了国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参加环境评价，由于有关公众参与条款的立法还停留在原则性规定的层面上，在2006年2月14日国家环保总局又通过了《环境影响评价公众参与暂行办法》。该《办法》的立法目的是为了推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，是涉及到公众参与制度的第一部规范性文件，其中规定了公众的意见必须成为环境影响报告书中不可缺少的部分。可见，“在我国并不缺乏公众参与环评活动的法律依据和理论基础” 这是我国在经济发展的同时越来越重视公民环境权益的标志，也是近年来十八大将生态文明建设理念放在突出地位的现实意义。
二、海洋工程环境评价的公众参与制度
海洋环境对于人类的生存和发展具有举足轻重的意义，防治海洋污染在我们整个环境法律体系中具有重要的地位。其中，工程污染是海洋防治的重要内容，我国海洋工程的数量以每年400多个快速递增， 海洋工程对海洋环境的污染和海洋生态环境的破坏日益严重。
海洋工程的建设和使用，不可避免地对使用海域生态环境产生破坏作用，其直接的影响就是损失生活在该海域的底栖经济生物资源。严重的甚至导致某些物种消失，生态平衡失调，直接影响到沿海公众的经济与生活。
另外，海洋工程污染主要集中在对海洋资源的开发方面，特别是对海底石油资源进行开采的工程中，目前来看，近海工程溢油事故对我国沿海公众的生产生活环境有着密切的关系，由于我国沿海地区面积占国土面积的13%，却容纳了50%的大中城市和全国40%的人口，因此在防治海洋工程污染中详细纳入公众参与制度是非常必要的。
首先，公众参与有利于提高政府或开发者之间的双向沟通，保护近海生态环境以及提高社会各部门针对海洋工程污染的防治意识；其次，公众参与有利于建立健全有关海洋工程污染防治的法律法规。在公众参与海洋工程环境影响评价的过程中，不仅对工程的各个实施阶段会对环境造成的污染进行监督，还有助于落实各相关法律条款的细节，为相关防治海洋工程污染法律法规的进一步完善起到积极作用；最后，公众参与有利于协调统一经济效益、社会效益以及环境效益。公众的介入不仅能帮助政府减少和避免决策失误，还可以在一定程度地让开发者节约管理上的成本，提高社会各部门针对海洋工程及沿海生态环境开发协调的效率。
三、完善与发展我国海洋工程环境影响评价的公众参与制度
⒈完善公众的监督作用
在环境影响评价制度中，公众在环境影响评价中起到的最主要的作用是监督制约作用。在海洋工程的管理中，政府对规划和指导的海洋工程建设项目在评价阶段往往会忽略一些具体细节而导致政策甚至职能的缺失。而公众的监督作用在环境影响评价制度中则上升到了一个很重要的地位，公众参与的好坏程度直接制约着环境影响评价的全面性。因此，公众参与机制目标在于均衡政府环境治理过程中的行政权威和公众环境利益诉求之间的力量对比，是公民参政权在环境法领域的实现机制。
⒉保护与完善公众的知情权
公众参与在海洋工程污染防治法律制度的建立健全方面有着不可替代的作用，由于我国的环境影响评价还没有成为一个很完善的制度，适用性和操作性上都有待提高，虽然在《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》中特别规定了海洋工程环境影响评价报告书要列明公众参与的情况，但是对其他公众参与的具体程序和实践中权利行使就没有涉及。
首先，知情权是沿海公民针对海洋工程建设所享有的基本权利。在山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故中，我们可以看到，油气管道在规划的时候就不合理，距离周边居民生活区和建筑物太近；企业和政府针对输油管道重大隐患的定期排查和整改信息没有及时发布给沿海居民；原油泄漏到爆炸的八小时期间，政府和企业没有及时采取警戒措施，也没有及时通知并疏散周边群众，最终造成了62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元。因此，知情权是参与权的基础和前提，没有对海洋工程相关信息的公开和了解，也就没有公民真正有效的参与。
其次，海洋工程环境影响评价制度中关于公众参与的形式只规定了采取听证会形式。针对听证会这种形式，条例规定只有在海洋主管部门认为必要的时候才会使用，这样的随意性容易对公众的知情权造成一定的影响，因为在实践上无法对“必要情况”的程度来进行定义，因而就无法从根本上约束工程建设单位和行政机关的行为。
最后，应当通过明确法规而不是文件的方式，明确规定只要是不涉及国家、商业秘密，公众就应该有权利获取任何与环境影响评价相关的信息资料，从而政府也可以明确规定公众在参与环境评价以及听证会中的具体权利及义务，防止海洋工程影响评价制度成为一项环境行政管理制度而存在，让公众参与制度流于形式。
⒊建立健全公众参与机制
借鉴大连“7·16”溢油应急清污行动以及蓬莱“19-3”油田溢油事故的经验和公民参与应对的情况来看，公众的参与发挥了积极的作用。要真正发挥我国海洋工程污染防治法在实践中的效果，不仅有必要增加对海洋工程进行管理和执法的透明度，还应当鼓励公众个体、社会团体（NGO）及有经济实力的企业等的参与。
从污染应急防备系统来看，英、美、日等海洋大国采取的是政府、企业与民间合作的三级合作模式，我国可以借鉴这样的模式来整合海洋工程的周边资源，面对海洋工程会造成的污染，鼓励公众社会力量参与到防治突发海洋工程污染事故的应急行动中来，例如可以扶持具有应对海洋污染突发性事故高新技术的相关企业发展以及鼓励海上溢油应急志愿者队伍的建设，鼓励渔民以及NGO公众组织参与到防治海洋工程污染的行动中来，以提高社会力量的能力和效率。
因此，在海洋工程污染防治法律的完善过程中，应当将公众参与制度更程序化、具体化，通过制定相关的实施条例或者强制企业或主管部门定期发布沿海工程环境信息以及影响环境的工程建设必须采取公众“听证”等形式来切实保障公众参与权利。
■本文来自《法制与社会》（2014年8月），作者/陈楠，北京林业大学人文学院，版权归作者与出版社共同拥有，用于学习与交流。
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