海洋渔业▏美国海洋渔业资源开发的主要政策与启示

韩杨 Rita.Curtis 溪流之海洋人生 2021-10-08

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世界各沿海国家都面临着有限的海洋渔业资源不断衰退的态势，海洋渔业生存空间受到限制，为了解决日益严重的过度捕捞、防止海洋渔业资源不断衰退等问题，各国纷纷出台相关政策保护与管理海洋渔业资源。作为世界海洋渔业大国、占世界海洋捕捞业份额18%的中国，与世界海洋渔业强国、占世界海洋捕捞业份额6%的美国备受瞩目。

尽管由于经济发展、海洋渔业地理分布、海洋渔业装备技术及人文环境等差异，中美在海洋渔业管理上差异显著，但中美都拥有较长的海岸线、较大海域面积，且中美两国与世界其他沿海国家都面临着共同的海洋渔业资源衰退等共同问题。

美国联邦海洋渔业管理从1976开始采取了以马格努森—史蒂文斯渔业养护和管理法案(MSA)为基础的渔业法，主要以海洋渔业产出控制为主的政策工具进行海洋渔业管理，美国商业渔业年捕捞总量从20世纪80年代中后期到现在一直稳定维持在400万吨并略有下降，海洋渔业资源管理取得较好效果。已有的海洋渔业经济研究主要集中在以下四个方面: 第一，渔业资源评估管理。美国海洋和大气管理局国家渔业局(NOAA)可持续办公室根据MSA法案框架从1996年开始评估美国海洋渔业资源状态①；Dell’apha(2012) 评价了MSA法案实施效果；Kaplan等(2012)运用渔业投入与产出管理控制模型分析了美国海岸渔业资源管理的经济效益、社会效益与生态效益关联性。第二，国家渔业管理计划。Hoss等(1999)分析了美国大西洋沿岸渔业产量、效益下降的原因，大西洋沿岸渔业呈现出过度捕捞、环境污染等问题，探讨了大西洋沿岸渔业管理计划实施效果；Curtis( 2000)以海龟为例分析了美国夏威夷海洋渔业资源养护管理的成本与效率；Ash等(2008)分析了国家渔业管理计划中渔船赎回计划的实施效果。第三，渔业份额管理。政策鼓励各区域委员会将捕捞份额管理作为渔业管理工具，Scheld等(2013) 以美国罗德岛为例分析了捕捞份额管理效果；UC(1999)认为渔业份额管理中的个体转让份额是一种较好的渔业管理工具，有助于解决渔业资源过度捕捞、鱼类种群资源增加等问题；Hackett等(2005)分析了渔业个体捕捞份额和可转让配额在渔业加工业中的应用；Lian(2009)通过美国太平洋沿岸底栖渔业经济发展分析了渔船数量、类型结构变化与个体捕捞配额的设计对渔业发展的影响。第四，国家观察员项目管理。Moore等(2009)针对美国实施的“国家观察员”项目和“渔获”项目分析了目前该政策在海洋渔业中的有效性和局限性分析，认为区分不同海洋鱼类、不同海洋哺乳动物品种，将会提高海洋渔业资源养护管理效率。已有研究更多集中在某一项具体政策实施的可行性与政策实施效果评价上，较少学者从美国海洋渔业资源开发总体政策进行梳理，并分析对中国的借鉴意义。本文简要分析了美国海洋渔业资源开发的主要特征，梳理美国海洋渔业资源开发的政策体系，在比较中国与美国海洋渔业资源开发政策体系差异的基础上，结合中国海洋渔业资源开发的实际，提出美国海洋渔业政策的启示意义。

一、美国海洋渔业资源开发现状

⒈ 美国海洋渔业捕捞总量变化

美国渔业资源开发以海洋捕捞为主，从20世纪50年代至今，美国海洋捕捞业经历了维持稳定、快速增长到稳中有降三个阶段。美国海洋捕捞总量1950～1970年保持相对稳定，捕捞总量控制在220万吨左右1970～1990年捕捞总量快速增长，达到顶峰460万吨；20世纪90年代后期以来捕捞总量稳中略降，2015年捕捞总量为441.95万吨，总产值达52.37亿美元。

⒉ 美国海洋渔业资源的区域分布

按照海洋区域分布，根据美国区域海洋渔业管理委员会的划分，美国海洋区域主要有北太平洋、太平洋、西太平洋、新英格兰、中大西洋、南大西洋、加勒比海与墨西哥湾。各区域海洋商业渔业捕捞量有较大差别。北太平洋区域捕捞总量占全国捕捞总量的59%左右，其他海洋区域捕捞量主要分布在墨西哥湾(15%)、太平洋(13%)、新英格兰(6%)、中大西洋(6%)，南大西洋和西太平洋分别不到1%。

按照各州捕捞量分布，美国沿海各州的捕捞量分布并不均衡，2015 年，阿拉斯加州捕捞量273.89万吨，占全美捕捞总量的61.07%，捕捞量超过5万吨的州依次有路易斯安娜州(48.55万吨)、佛吉尼亚州(18.93 万吨)、密西西比州(13.87万吨)、马萨诸塞州(11.83万吨)、缅因州(10.97万吨)、加利福尼亚州(8.46万吨)、华盛顿州(6.97万吨)以及新泽西州(6.73万吨)。

二、美国海洋渔业资源开发的主要政策

美国大气海洋局国家海洋渔业局法律实施办公室实施超过35个联邦法，其中，以1976 年制定的《马格努森—史蒂文斯渔业保护和管理法案》为主导建立了美国的商业和休闲渔业的管理规则，国家海洋渔业局超过50%的渔业管理遵从该法案。

美国大气海洋局国家海洋渔业局的海域范畴为国家范畴的海域离海岸3～9海里以外至国家海域边界200海里以内的200海里专属经济区(EEZ)。目标是以科学为基础，监测、评估、统计渔业资源，确立国家渔业管理计划，以确保渔业的长期的生物学、经济及可持续，防治与修复过度捕捞，提高长期经济和社会效益。

美国商业渔业和休闲渔业管理中最为关键的政策是通过美国各区域海洋渔业管理委员会实施“渔业资源的评估管理”、“国家渔业管理计划”、“捕捞份额制度”与“国家渔业观察员项目”等政策。

⒈ 渔业资源的评估管理

美国海洋渔业管理职责是科学评估渔业资源状态，实施“恢复重建”渔业资源。自1996 年麦格努森—史蒂文斯法案修订后，美国开始渔业资源评估，使用包括渔业、科学调查、研究和生物数据等方面信息，为区域渔业管理委员会制定每年渔业资源捕捞限额管理提供科学依据。截止到2015年底，美国渔业资源可持续性指数(FSSI)已经达到758，比2000年的382. 5提高了98%。根据2016年4月美国国会公布的美国渔业资源状态年度报告，2015年有2个品种的渔业资源“恢复重建；对“过度捕捞状态“的313个品种的渔业资源评估结果显示，285 个(91%)品种鱼类资源不存在过度捕捞，28个( 9%)品种鱼类资源正处于“过度捕捞状态”；对于“已经处于过度捕捞状态”的313个品种的鱼类资源评估结果是， 194 个( 84%) 品种的渔业资源并没有处于“完全过度捕捞状态”，38 个(16%)品种的渔业资源处于“完全过度捕捞状态”。

国家海洋渔业局可持续办公室根据联邦渔业管理计划每个季度更新渔业资源状态，通过渔业资源可持续性指数评估占总捕捞量85%的199个品种的重要商业渔业和休闲渔业资源是否存在“正在过度捕捞状态”——年度渔获率过高、“完全过度捕捞状态”——种群密度、规模过小、“恢复重建渔业资源状态”——过度捕捞已经达到该目标鱼类种群的最大可持续捕捞量。当国家海洋渔业局判定该区域渔业资源处于过度捕捞状态，则该区域渔业管理委员需要采取“修复重建“计划，并确定重建级别，以确保渔业资源可持续开发的最大持续产量。

⒉ 国家渔业管理计划

“国家渔业管理计划”(FMPs)是在确保美国重要海洋渔业品种的总量控制基础上形成对重要海洋渔业区域的管理措施，是美国海洋渔业管理的核心。截止到2016年7月，美国联邦渔业基于478个海洋渔业品种实施总可捕捞量控制，由8个区域管理委员会总计实施了46个渔业管理计划(如表1所示)。

表1 美国“国家渔业管理计划”实施情况

管理者	渔业计划
太平洋渔业管理委员会	鲑鱼渔业管理计划西海岸高度洄游鱼种的渔业管理计划太平洋沿岸渔业生态系统管理计划
新英格兰渔业管理委员会	西北部多种鱼管理计划海扇贝管理计划安康鱼管理计划鲱鱼管理计划栖息地管理计划电鳗管理计划
西太平洋渔业管理委员会	美国萨摩亚群岛的渔业生态系统计划夏威夷群岛的渔业生态系统计划马里亚纳群岛的渔业生态系统计划西太平洋区域的太平洋远洋生态系统计划太平洋离岛区的生态系统计划
北太平洋渔业管理委员会	2010 年太平洋大比目鱼阿拉斯加生存收成大比目鱼裸盖鱼IFQ计划白令海峡阿留申群岛底栖鱼管理计划阿拉斯加湾底栖鱼管理计划白令海阿留申岛的螃蟹渔业管理计划阿拉斯加区域的扇贝渔业管理计划三文鱼渔业管理计划
中大西洋渔业管理委员会	大西洋鲭鱼、鱿鱼和鲳鱼管理计划竹荚鱼类管理计划自旋角鲨理计划牙鲆欧黑鲈鱼蛤、海蛤理计划金线鱼理计划扁鲨理计划
南大西洋渔业管理委员会	沿海迁移性海洋资源珊瑚的珊瑚礁管理计划海豚管理计划金蟹管理计划栖息地马尾藻管理计划虾管理计划甲鱼和石斑鱼大螯虾管理计划
加勒比海渔业管理委员会	皇后海螺壳渔业管理计划珊瑚渔业管理计划大鳌虾渔业管理计划岩礁鱼渔业管理计划圣托马斯-圣约翰渔业管理计划圣克罗伊渔业管理计划
墨西哥湾渔业委员会	水产养殖管理计划重要鱼类栖息地( EFH) 修正案岩礁鱼类管理方案虾渔业管理方案龙虾渔业管理方案珊瑚类管理提案

“国家渔业管理计划”对区域渔业资源的保护与管理制定了详细的政策、法规，对防止海区内过度捕捞及促进本地区的渔业可持续发展起到了至关重要的作用。结合各海洋渔业区域差异，具体渔业管理计划虽然不同，但总体上执行的渔业管理计划都应包含:

第一，明确基本渔业信息以及对渔业、渔区的评估。渔业基本信息主要包括渔船类型、船长、鱼类加工者、禁渔期、禁渔区、捕捞渔船作业网具及数量等；渔业现状的评估主要包括渔船数量、捕鱼网具作业类型及数量、网具尺寸限制、捕捞限额以及涉及鱼类的种类及栖息区域、管理成本、渔业收入、休闲渔业收益和外籍捕鱼的性质和范围等；渔区的评估主要包括该渔区未来最大化可持续渔业的最优产量，在该条件下每年美国渔船捕捞最优产量的能力和程度以及美国渔船之外的国际渔船捕捞程度，评估每年美国渔业加工能力下美国渔船最优捕捞量；对该鱼类品种在此渔区是否存在多度捕捞情况及多度捕捞测量标准以及确定标准的原则，渔区内鱼类资源繁殖能力和多度捕捞标准的关联等，如已经被委员会确认过度捕捞，则采用终止过度捕捞、修复与重建渔区的管理措施。

第二，入渔期与入渔区的确定。入渔期主要对应禁渔期的规定，要结合现有科学信息评估禁渔区域保护利益的标准，确保禁渔期与禁渔区目标的一致性，评估禁渔期和禁渔区利弊及对其他管理措施以及对该渔区的使用者、各种捕捞活动、渔业科学和渔区及海洋保护等方面的影响；结合相邻州渔业管理保护措施，根据不同州渔期情况，结合渔场距离，因地制宜规定“禁渔期”。入渔区主要是建立有限准入渔场系统，这个系统包括现有渔场作业现状，渔场内捕捞习俗及历史捕捞状况，渔区经济情况，本渔区的渔船在其他渔区从事捕捞作业的能力，本渔区相关的捕捞组织，公平合理的渔区准入权的分配及其他相关因素。

第三，数据统计与监测。所有有关商业、休闲及特许捕捞渔业的相关数据，包括渔网具作业类型和数量、捕捞的鱼类品种和重量、涉及捕捞作业的渔业区域、捕捞时间、捕捞数量、加工预估数据和实际应用数据，以及其他相关的渔业经济信息；除非因船只设备的承载量和功能受限外，所有捕捞渔船上携带一名观察者，搜集渔船捕捞生产作业及该渔区重要数据。

第四，资源、环境的养护与政策执行。资源、环境的养护主要是限制对1 年生命周期的鱼类品种进行捕捞，最大程度地降低渔业生产对此栖息地可能产生的不利影响，并且参与到鼓励保护和扩大此栖息地的行动；保护深海渔业资源诸如深海珊瑚，以防止渔业作业对其造成的损害。政策的实施与执行主要是预测该渔区的生产总量趋势，详细制定长期捕捞计划，详细说明年度捕捞限制和计划，确保不再出现过度捕捞情况，如实施该计划后再出现过度捕捞则采取追责；渔业政策调整以不能破坏其他渔场保护措施及其他渔业从业人员。

⒊ 捕捞份额制度

美国海洋渔业捕捞份额制度主要通过各海洋区域管理计划开展。这些管理计划主要涵盖了包括渔业部门、合作社和渔民等所有渔业利益相关者的限制准入权项目(LAPPs)中的个体捕捞配额项目(IFQs)和个体可转配额项目(ITQs)以及渔业社区发展捕捞份额项目(CDQs)。截止到2016年7月，美国对主要海洋渔业品种开展的渔业份额计划如表2所示。

表2 美国捕捞份额制度实施情况(1990～2016年)

海洋区域	海洋渔业捕捞份额计划	实施年份
中大西洋	海洋蛤蜊类和蚶类渔业个体可转让配额制度(ITQ)	1990
金枪鱼实施了个体捕捞份额制度(IFQ)	2009
东北部海区多物种部门	2010
新英格兰	东北部一般类别大西洋扇贝个体捕捞配额制度(IFQ)	2010
西部阿拉斯加社区发展配额制(CDQ)	1992
阿拉斯加比目鱼和裸盖鱼个体配额制度(IFQ)	1995
北太平洋	美国渔业法案通过的鳕鱼合作社	1999
白令海峡和阿留申群岛实施螃蟹的合理化配额	2005
阿拉斯加海湾中心岩鱼(试点实施于2007年)	2012
非鳕鱼捕集器/处理器低栖鱼合作社(修正案80)	2008
南大西洋	美洲多锯鲈实施个体转让配额(ITQ)	1992
红绸鱼个体捕捞配额(IFQ)	2007
墨西哥湾	石斑鱼和方头鱼的个体捕捞配额(IFQ)	2010
裸盖鱼允许堆叠	2001
太平洋	太平洋底栖鱼拖网合理化计划	2011
大西洋高度洄游鱼种(蓝鳍)金枪鱼个体捕捞份额制(IFQ)	2016

限制准入权是指允许渔业利益相关者获取某类渔业资源的总可捕捞量中一定比例数量的捕捞数量，以联邦许可证的形式进行管理，包括个体捕捞配额、个体可转让配额以及社区发展配额。个体捕捞配额是指在确定的时期和指定的区域内赋予特定的捕捞主体如渔民、渔船或渔业企业允许其从总可捕捞量中分配一定百分比的捕捞鱼类的权利；个体可转让配额是个体捕捞配额的一种特殊形式，个体捕捞配额拥有者可以将其持有的固定配额进行市场转让交易。社区发展配额是从总可捕捞量中留取一定的份额分配给近海区域那些依赖渔业资源的收获或处理以满足社会和经济需要的社区，包括渔船所有者、经营者和船员以及基于渔业社区的鱼类加工者。

渔业份额管理的目标清晰、明确，总体上是要减少渔船容量过度导致的过度捕捞问题，重建、恢复或维持海洋环境与渔业资源；在可持续的基础上可取得食品和其他产品的供应以及可能获得的休闲益处；避免对渔业资源和海洋环境造成不可逆或长期的不利影响；以及对这些资源的未来使用提供多样性选择。渔业份额管理并不适应所有渔业行业。限制准入权管理的目标是通过限制渔获量从而控制过度捕捞，随着过度捕捞问题的解决，个体捕捞配额持有者可以通过转让持有的渔业份额获得相应经济补偿；社区发展份额管理的目标在于补偿那些在近海或周边水域开发过程中经济利益受到影响的社区。

⒋ 国家渔业观察员项目

美国海洋渔业数据统计与监测制度主要依赖于国家渔业观察员项目(NOP)，该项目通过渔业观察员收集与监测商业捕捞、误捕及渔业加工数据。自1972年至今，每年在海上有47个不同品种的鱼类资源超过77000个观察员天数。观察员监测所有美国海岸渔业活动、为渔业保护与管理统计、搜集所有渔业数据。

截止2016年7月，美国实施了21个观察员项目，主要分布于北太平洋西海岸、夏威夷海域、东北部海域的新英格兰、中大西洋、东南部海域以及大西洋、墨西哥湾与加勒比海域。观察员项目任务是为制定国家重要政策和程序提供数据支撑，政策必须反映出区域性观察员项目的需求，确保国家重要区域数据质量。观察员目标主要有协调国家观察员项目顾问小组，协调国家观察员项目与每一个区域观察员项目；拓展并支持国家标准及政策制定高质量、低成本、高效率的观察员项目，明确、细化渔业观察员项目的资源观测活动。

三、问题与启示

⒈ 中美海洋渔业资源开发政策比较及中国存在的问题

第一，从渔业资源评估管理体系来看，美国拥有完善的渔业资源评估管理体系，在进行渔业资源开发前对海洋渔业资源进行科学、动态持续的评估，依靠大量准确、科学评估数据来判断海洋渔业资源状态，根据海洋渔业资源不同状态采取不同的渔业资源开发手段与养护措施。中国在海洋渔业资源评估管理方面，只针对南海、东海等近海海域开展了个别年份的渔业资源科考调查，调查团队主要来自于中国水产科学研究院的南海所与东海所以及地方海洋渔业研究机构，还没有开展全国范围、连续的渔业资源调查评估，因此，作为渔业资源管理的基础评估数据还不够完整。

第二，从国家全面的渔业管理来看，美国构建了清晰的国家渔业管理计划，实施按资源海域渔业资源分布特征、渔业品种属性、渔区社会经济生态等情况分别实施不同的渔业管理计划；在对联邦、区域与州地方渔业区分管理的基础上，对具体品种的海洋资源基本信息、从业者、入渔方式、渔船、入渔区、入渔期都有明确的规定，对渔业资源、环境的影响有科学、准确的评估，同时对某项渔业政策实施与执行的效果进行量化评价。中国在国家海洋渔业开发与养护方面，先后制定了《渔业法》、实施了渔船数量控制与功率控制的“双控”政策、“渔船登记与备案”、“装备与网具最小尺寸管理、“禁渔区”与“禁渔期”等一系列渔业资源开发与养护并举的管理措施，近年来捕捞鱼船数量得到有效控制，但实际捕捞能力、渔船功率一直在增加，捕捞总量呈现逐年增长态势，近海渔业资源逐年衰退、海洋渔业环境恶化，渔业资源开发与养护等一系列管理措施没有取得良好效果。

第三，从渔业资源份额管理来看，美国实施了有效的捕捞资源总量控制与份额管理。实施捕捞量总量控制，结合不同海域渔业资源特征对渔业资源总量进行科学分配。同时，针对重要渔业品种采取捕捞配额、可转让配额、社区配额管理制度，针对捕捞主体有明确的规定，突出海洋渔业品种的重要性与捕捞份额分配的科学性，同时提高了重要海洋渔业资源管理效率。中国在渔业资源总量控制上也曾先后提出“捕捞量限制”、“零增长”控制计划、渔民的“转产转业”政策，但同时也提出了“燃油补贴”政策，不同政策目标并不完全一致。2017年1月农业部《全国渔业发展第十三个五年规划(2016～2020年)》提出国内捕捞总量控制目标为1000万吨，减少渔船数量2万艘、150万千瓦，但规划中并没有提出如何分解目标的具体管理手段和措施；而以往“零增长”计划并没有结合具体渔业品种、海区特征给出具体实施方案；渔业的“转产转业”政策，有政策号召、培训鼓励等，但并没有区分渔业从业者差别给予转产转业的补偿措施；“燃油补贴”政策设计目标是在海洋渔业资源总量控制基础上给予以捕捞业为生计的中小捕捞渔民补贴，然而政策执行后补贴对象更多集中在渔船拥有者，同时反向激励了海洋渔业资源的过度捕捞。

第四，从渔业数据统计与监测来看，美国实施“国家观察员项目”，拥有一套完整的渔业数据统计、监测系统。通过对捕捞渔业产业链的捕捞环节、流通环节、市场环节进行全产业链的数据统计与监测，为渔业资源的科学评估、国家渔业管理计划的开展、渔业份额管理的实施提供大量、科学、准确的数据支撑。中国在渔业数据统计方面，全国渔业统计数据主要来源于地方上报数据，生产环节的渔业养殖数据和市场环节数据主要来源于地方定点抽样调查数据，而对于捕捞渔业数据还没有开展捕捞源头跟踪、流通、市场等全产业链数据的跟踪与监测，定点抽样数据具有一定代表性，但也存在统计样本的偏差与数据的准确性不高等问题。

⒉ 启示

第一，从渔业资源评估管理体系来看，应科学评估中国海洋渔业资源状态，建立渔业资源可持续发展指标评价体系。开展重点海洋渔业资源调查，建立海洋渔业可持续发展评价指数，连续评估东海、南海、黄海与渤海四个海区的渔业资源状态，运用科学数据判断各类海洋渔业资源捕捞状况，根据资源评估不同级别为海域渔业资源进一步开发提供科学依据。

第二，从国家渔业管理计划来看，应根据各海域渔业资源、渔民、渔业产业及渔船分布特征，建立中国海洋渔业管理计划。按照现有海洋渔业品种在渔业经济产值中占比、分区海洋渔业在国家渔业经济发展及地方渔业产业发展中的重要性等，结合不同海洋渔区的海洋捕捞渔业的功能特征，逐步建立既符合国家渔业总体发展与布局、又符合地方不同海域渔区发展特征的国家渔业管理计划，逐步实施南海、东海、黄海与渤海海域重要捕捞渔业品种的渔业管理计划。

第三，从渔业资源份额管理来看，应科学设定份额管理的政策目标，并分解具体目标实施手段与措施。结合《全国渔业发展第十三个五年规划(2016～2020年)》，尽快出台分解总目标的具体手段和管理措施。根据各海域、各省份主要海洋捕捞品种的历史捕捞量、渔区特征。分解目标，在减少渔船数量的同时应明确捕捞主体，结合渔船功率进行逐级分解，并结合捕捞渔民转产转业、减船上岸进行经济补偿；在总量控制的基础上采取捕捞限额，结合各渔区特征对商业捕捞主要品种采取限制准入权管理；对生计捕捞渔业中的主要捕捞品种采取捕捞配额管理、可转让配额管理；对于传统捕捞渔村或渔区采取渔村或渔区的发展配额管理；随着过度捕捞问题的解决，对于生计渔民和传统渔区获得的配额可采取“配额转让”获取市场经济补偿，从而促进捕捞渔民的转产转业。

第四，从渔业数据统计与监测来看，应调整现有海洋渔业统计方式，完善海洋渔业观察、统计与监测制度。在渔业资源开发的源头对重点渔区的重要捕捞品种采取随机抽样的跟船统计与监测；在捕捞的水产品进入加工与市场环节进行统计并上报数据，保持渔业资源的统计数据与进入市场流通环节的数据一致性。

【作者简介】第一作者韩杨，中国水产科学研究院渔业发展战略研究中心；第二作者Rita.Curtis，美国海洋和大气管理局国家渔业局。本文为基金项目，“国际海洋渔业管理研究”(编号:201303260021)，中国水产科学研究院中央级公益性科研院所基本科研业务费专项“中国近海捕捞业发展评价研究”(编号: 2014C001)。本文来自《农业经济问题》（2017年第8期），参考文献略，用于学习与交流，版权归作者与出版社共同拥有。