【观点】非居住产权房屋征收过程中实际承租人利益保护浅析（上）
随着城市更新与城市建设进程的加快，征收国有土地上非居住房屋的情况日渐增多，由此导致的房屋租赁合同纠纷案件也呈上升之势。房屋租赁合同属于租赁合同法律关系，约束出租人与承租人，而国有土地上房屋征收补偿主要涉及房屋征收部门与被征收人。因本文所探讨的房屋性质为非居住产权房屋，故本文被征收人指的是非居住产权房屋的所有权人。如遇所有权人将房屋出租，但租赁期限届满前房屋被征收的情况，就会出现房屋租赁合同与房屋征收补偿的不同法律关系的交织。此时，房屋所有权人可明确依据征收补偿协议获得利益补偿，但租赁合同是否可以解除，承租人的权益如何得以保护，将在本文予以分析探讨。
一、案情简介
2002年9月11日，甲方与乙方签订《房屋租赁合同》，将产权属于甲方的正在施工中的房屋出租给乙方从事生产经营活动，租赁期限为20年，并约定“租赁期间，乙方对该承租房屋进行改扩建或装修装饰须征得甲方书面同意，并报政府有关部门审批、批准后方可施工”、“由于不可抗力（水灾、地震、战争）原因造成本合同不能继续履行，双方互不负责任”。次年双方移交房屋，乙方接受租赁房屋后经装修开办酒店对外经营。
2006年4月1日，丙方与乙方签订《租赁商铺合同》，丙方将坐落于酒店内的一栋附楼出租给乙方，租期为17年。
2012年9月5日，甲方与丙方向乙方发出《关于解除并终止履行<房屋租赁合同>的通知》，载明根据《XX市政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市政府积极推进“城中村”综合改造工作的意见的通知》和《XX市委、XX市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》文件精神，因乙方承租的房屋位于本次城中村改造范围，属于拆迁范围，因此需解除前述租赁合同。之后，三方对于租赁合同的解除是否有效及乙方的损失赔偿范围、具体金额多次协商未果，故而成讼。
二、裁判机关认定及裁判结果
一审法院（某省高级人民法院）在委托估价公司对酒店房屋扩建、装饰装修工程及附属设备工程价值进行司法鉴定，委托会计师事务对签订的《房屋租赁合同》剩余租期内乙方酒店经营的预期可得利益进行司法鉴定后认为：
1、甲方、丙方有权解除合同
法院认为征收行为符合合同订立时不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，属于不可抗力的情形。同时，乙方租赁房屋所占用的土地被征收后无法继续为乙方租赁使用，合同目的已无法实现，因此甲方、丙方有权解除合同。
2、甲方、丙方向乙方支付装饰装修工程价款、经营利润损失补偿金等
（1）对于装饰装修工程部分，因其附着于租赁房屋上，属不可移动部分，甲方、丙方应对乙方按照评估价格进行赔偿；
（2）设施、设备因属可移动部分，乙方可自行收回，甲方、丙方对此不予补偿；
（3）对于扩建工程，因合同约定乙公司需要对承租房屋进行改扩建须征得甲方书面同意，而乙方并未提交证据证实其实施的扩建工程已征得甲方书面同意，故扩建工程费用应由乙方自行承担。
（4）由于合同解除系甲方、丙方行使法定解除权的结果，不构成违约行为，因此法院对于乙方要求支付违约金的主张不予支持。
（5）对于乙方预期可得利益，由于合同的解除并非乙方的违约行为所导致，而是因为不可抗力所致，且在上述合同解除后乙方已不能在租赁的房屋中继续经营酒店，需要重新寻找场地，这必然酒店在一段时间内无法正常开展生产经营，从公平原则出发，一审法院确定甲方、丙方仅对乙方2013年的经营利润损失进行补偿。
（6）甲方、丙方承担部分乙方在合同被解除后无法经营酒店而向员工支付的提前解除劳动合同经济补偿金。
二审法院维持原判。
三、律师评析
本案虽系房屋拆迁引起的纠纷，但其裁判观点可以为征收案件中的类似纠纷提供借鉴。作为本案的争议焦点主要有两点，一是甲方、丙方因不可抗力解除案涉合同的理由是否成立，二是乙方的损失补偿、损失范围及数额该如何认定。
（一）征收行为是否属于不可抗力的情形
征收是政府根据公共利益需要依照相关法律规定实施的强制性行政行为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十条的规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”因此，征收行为属于行政行为，而随后被征收人与征收部门签订征收协议属于该行政行为的延续。
因房屋征收导致正在履行的房屋租赁合同被解除，究竟该如何理解征收这一行政行为在房屋租赁这一民事合同中的性质，目前存在四种观点：
（1）不可抗力说。如果征收行为发生在租赁合同履行期间，且租赁合同双方对征收行为没有可预见性，则认为政府征收行为是不能预见、不可避免且无法克服的不可抗力，因此应当判决解除合同。
（2）情势变更说。政府征收行为属于当事人双方履行合同过程中发生的情势变更，应当根据诚实信用原则，对合同予以变更或者解除。
（3）“第三人原因”说。根据《民法典》第五百九十三条规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当依法向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定处理”，政府征收行为属于“第三人原因”。
（4）“法律规定的其他情形”说。根据《民法典》第五百六十三条的规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同......（五）法律规定的其他情形。
目前，最高法院的相关判例支持第一种观点，认为征收行为是由政府决定并付诸实施的强制行为，符合不可预见性、不可避免性、不可克服性等不可抗力的基本特征。而且，不可抗力的情形应结合客观情况具体判断，不以合同中约定的不可抗力情形为限。
在征收行为属于不可抗力的情形下，房屋租赁合同的解除系法定解除，且合同解除事由不可归责于任何一方当事人，故双方当事人均不存在过错，不需向对方承担含赔偿损失在内的违约责任，但根据《民法典》第五百六十六条的规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失”，因此仍存在合同解除后的损失合理分担问题。下文基于房屋租赁合同当事人未对征收补偿利益约定的前提下，针对损失合理分担问题进行讨论。
（二）房屋租赁合同未对征收补偿利益约定的前提下，承租人的损失补偿、损失范围及数额该如何认定
根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《细则》）第二十三条第一款的规定：“房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订”，被征收人是指被征收房屋的所有权人，因此对于大部分非居房屋征收而言，承租人不具有签订征收补偿协议的资格。法律也未明确规定对承租人征收利益的补偿。但是现实中，承租人租赁房屋后用于生产经营，前期必然会投入大量人力、物力成本，一旦在租赁期限内房屋征收，生产经营的投入就会损失殆尽。因此，基于公平原则和损失的填平原则，此类情况的承租人可以主张就停产停业、装饰装修及设备搬迁安置费用三方面向出租人主张补偿。
1、装饰装修补偿
建筑装饰装修，是指为使建筑物、构筑物内、外空间达到一定的环境质量要求，使用装饰装修材料，对建筑物、构筑物外表和内部进行修饰处理的工程建筑活动。装修装饰分为两种，一种是形成附合的装修装饰物，例如装修好的天花、窗、门之类的；一种是未形成附合的装修装饰物，例如空调，可以拆下来的，拆下来不会损害建筑物本身的。对于未形成附合的装修装饰物，一般情况下可搬走，由此产生的费用不属于装修装饰补偿费，不在本文中进行探讨。
根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第九条第（四）项的规定：“因不可归责于双方的事由导致合同解除的，剩余租赁期内的装饰装修残值损失，由双方按照公平原则分担。法律另有规定的，适用其规定”，第十一条“承租人未经出租人同意装饰装修或者扩建发生的费用，由承租人负担。出租人请求承租人恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持”。
实务中，由于装饰装修已与房屋形成附合，所有权属于房屋产权人，而产权人通过拆迁补偿方式获得了相应补偿价款，应视为房屋产权人同意利用承租方的装饰装修残值，应当对承租人的装修装饰进行补偿，法院一般对该部分的补偿会予以支持。但是，目前法院多采取委托第三方进行价值评估的方式或由法官根据客观情况酌情确定装饰装修残值，而以前述两种方法确定的价格存在低于承租方预期的可能性。因此，在装修补偿方面，建议承租人在租赁合同中明确约定装饰物的归属及装修价值的折算，并保留好原始装修费用凭证。
2、停产停业损失补偿
根据《细则》第三十四条第二款第四项：“征收非居住房屋的，应当对被征收人、公有房屋承租人给予以下补偿：（四）停产停业损失补偿”。停产停业损失补偿是根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素综合确定。目前对于该部分补偿应如何分配存在较大争议。一种观点认为，停产停业损失补偿是弥补非居住房屋被征收而产生的经营损失，主要是针对非居住房屋的实际使用人因房屋征收导致生产经营活动不能继续而遭受的营业利润流失、仪器设备损坏重置、人员安置等损失所作的补偿，故停产停业损失补偿应当由承租人收取；还有一种观点认为，所有权人将房屋对外出租，也是一种经营使用的方式，故房屋征收也对出租人造成了停产停业的损失。
虽然上海高院曾在《动迁新政后动迁安置补偿款分割纠纷研讨会综述（二）》中明确表示，对于“居改非”情形下，拆迁补偿款中属非居住用途补偿的部分分割时因拆迁造成停产、停业损失的补偿归遭受实际损失的经营人，但这似乎并未影响到非居住房屋征收中，房屋所有人享有一定比例的停产停业损失补偿。笔者以“房屋租赁合同纠纷、征收、解除、停业停业”作为关键词，对上海市二中院近三年案例进行检索，发现法院大多酌情认定承租方应享受的停产停业损失补偿或对该部分补偿划分比例，而非将该部分补偿全部归属于合同的任何一方。因为出租人对房屋的出租、承租人在房屋内的经营等行为都属于对房屋的一种使用，征收行为不仅影响了出租人对房屋完整所有权的行使，也影响了承租人对租赁物的使用与收益，故出租人和承租人均有权分得停产停业损失的补偿，具体的分配方式还应考虑其他因素综合确定。
停产停业损失补偿由各省、自治区、直辖市制定具体办法确定。以上海市为例，一般按照被征收房屋市场评估价的10%确定；如认为实际停产停业损失超过被征收房屋的市场评估价10%的，需向房屋征收部门提供被征收前三年的平均效益、停产停业期限等相关证明材料，由房屋征收部门委托房地产价格评估机构对停产停业损失进行评估，并予以公示及补偿。
3、设备搬迁安装费用补偿及搬迁奖励
根据《细则》第三十四条第二款第二项：“征收非居住房屋的，应当对被征收人、公有房屋承租人给予以下补偿：（二）设备搬迁和安装费用”；该条第三款：“被征收人、公有房屋承租人按期搬迁的，应当给与搬迁奖励，具体奖励标准由区（县）人民政府制定”。
设备搬迁安装费是房屋征收必然带来的搬离原房屋过程中而产生的费用设置的补偿项目，在房屋租赁情况下，搬迁成本实际上是由房屋的承租人负担的，因此该补助应当归承租人所有。除了常规的搬迁补助，征收部门往往会对房屋产权调换补偿方式下、用于产权调换房屋为期房不能即时交付、未享受周转房的情形设置临时安置补助，在该种情形下，因需被临时安置的系房屋的承租人，故该笔安置补助亦应当归承租人所有。法院对于承租人的该项补偿要求一般予以支持。
此外，为了加快征收工作的推进，征收部门往往对尽快搬迁的征收对象予以递增的奖励。此时，由于承租人实际占有使用房屋，承租人是否配合搬迁清退工作，直接影响到该部分补偿的金额，故承租人可以主张该部分奖励费用。
结语
在非居住产权房屋租赁合同因征收而被解除，合同当事人未对征收补偿利益约定的前提下，承租人虽难以主张出租人的违约责任，但可以基于公平原则，请求出租人在装饰装修、停产停业损失、设备搬迁安装费用补偿及搬迁奖励三方面予以补偿，以达到减少损失、维护权益的目的。
本文作者
董琅琅 律师助理
博和汉商律师事务所律师助理
专业领域：
公司法、行政法
donglanglang@bhslaw.cn
朱宇晖 律师
博和汉商律师事务所高级合伙人
普陀区人民政府兼职法律顾问
普陀区总商会监事长
上海市律协企业法律顾问业务研究会副主任
专业领域：
政府法律服务、建筑工程与不动产纠纷、公司法
zhuyuhui@bhslaw.cn
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