伍江｜城市更新亟需市场新机制

2021年8月30日，住建部正式发布《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称《通知》），一时引发热议。《通知》针对以“城市更新”为名的种种乱象，指出要严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，并鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变。这与同济大学伍江教授一直以来所倡导的“有机更新”理念不谋而合。继2020年UCRC与伍江教授的首次对谈（延伸阅读：伍江｜城市更新要全面提升城市综合生产能力），今年，他进一步指出，在严格限制大拆大建的当下，城市更新亟需找到新的市场机制，使渐进式的有机更新得到可持续的推进。

本期嘉宾

伍江

中国城市规划学会副理事长

上海城市规划学会理事长

上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室主任

同济大学建筑与城市规划学院教授

城市更新和旧城改造不能混为一谈

“城市更新”一词是近几年刚刚出现的，过去我们更多谈的是“城市改造”。这两个词在语义上其实没有本质区别，更新必然蕴含着改造，改造的目的就是更新，它们也都可以翻译成Urban Renewal或者Urban Redevelopment。但必须明确的是，这两个词的产生背景不同，主观上用意也大相径庭。

“城市改造”更多指过去那种大拆大建、成片式、整城区的改造更新，甚至可以指大量农业区转化为城市区。但发展到一定阶段以后，城市不可能永远处于大拆大建的模式，而是需要更小尺度的、细胞层面的更新。今天的“城市更新”也更多指这种有机更新。

△在美国，城市更新（urban renewal/urban redevelopment）一词常伴随着人们对20世纪60年代大规模城市更新运动的负面印象。波士顿作为美国历史最悠久的城市之一，有几乎三分之一的老城在更新中被完全拆毁，位于市中心的Government Center地区被认为是过度城市更新的负面典型。图为波士顿中心城区拆除前后及现状。

图片来源：The West End Museum、Google Earth

也正因为这两个词本身的模糊性，使得很多人把“城市更新”和“城市改造”混为一谈。在不少案例中，“城市更新”只是给大规模的城市改造戴了顶新的帽子，目前还存在着大量的整片区改造。

我为什么反对把这两个概念混为一谈？

一座城市可能有两百年，甚至两千年的历史。大拆大建阶段最多可以持续二十年、三十年。在未来，大尺度的、战略性的更新会越来越少，真正支撑城市发展和新城代谢的，是那些位于细胞层面的、无时不刻不在发生的小尺度更新。

深圳在2020年颁布了《深圳经济特区城市更新条例》，上海的城市更新条例于2021年9月1日起施行，其他不少城市也正在研究城市更新相关的地方性法规和特殊政策。这些文件的颁布是为了处理更新中大量复杂的利益关系，更好地解决问题，而绝不是为了给大规模的旧城改造扫除障碍，让开发商能拆得更快、造得更快；或让政府的经济效益出得更快。

△广州黄埔区的旧城改造正在如火如荼地进行中，一条条夸张的拆迁横幅引起了大量网友的热议。广州“十四五”规划中，明确提出要在未来五年推进183条城中村的改造。今年6月，黄埔区官网发布了《2021年度土地征收成片开发方案》，划定了新龙、长岭、萝岗、联和、大沙、云埔、长洲、永和等 10 个片区、约483.22公顷的成片开发范围。图为广州黄埔区水西村。

图片来源：黄埔通

扭转大拆大建时期的开发惯性

把城市更新当作城市改造来做，折射出地方政府依旧保持着大拆大建时期的开发惯性。

一方面，地方政府依旧致力于追求土地价值的最大化（延伸阅读：土地价值最大化的背后是地方土地税收的最大化）；另一方面，地方政府对土地上的相关利益不够重视，认为那些土地价值还没有最大化的地方，是可以随时介入开发的。

在改革开放初期，政府借助开发商的力量进行大拆大建，很大程度推动了中国的城市化进程。当时可供开发的土地都是公有的，土地上也没有私人的产权。城市居住环境普遍较差，绝大部分居民也很希望政府来动迁，所以利益冲突相对较少。

但今天，情况已经发生了变化，土地上存在复杂的利益相关，不能为了城市的某些所谓“整体利益”而牺牲部分老百姓的权利。

△近年来，上海通过拓展旧改项目融资新模式，有效推进了旧改速度。截至2020年底，全市剩余成片二级旧里以下房屋约110.7万平方米，计划于2022年底前完成全部的旧区改造。其中，位于老城厢的乔家路地块，为政府与上海地产集团合作推进的成片征收改造项目。

图片来源：文汇报

另外，大拆大建所对应的市场机制是“土地财政”，这是改革开放之所以成功的关键。在彼时，为了让全国上下能够更积极地开展招商引资，而将“土地财政”的收入层层下放，从地方政府到辖区街道都可以“分一杯羹”，从而养活了大量的人，也迅速推动了城市建设。目前为止，“土地财政”依旧扮演相当主导的角色，所以成片改造依然能给城市带来很大经济效益。

但当城市发展到一定阶段后，过渡依赖“土地财政”就会产生种种问题，城市不可能无限扩张、无限增容。今年6月5日，财政部等四部门发布通知，将在部分城市试点土地出让金政府非税收入划转税务部门征收。也就是说，今后会更强调土地收入的二次分配，由中央根据公共利益的需要统一调配。“土地财政”的甜头我们已经尝了多年，应该到头了。

所以我极力反对继续以城市更新为名义做旧城改造。上海现在所推进的二级以下旧里的成片改造，依旧沿用了过去的城市开发思维。对此，我认为“时代已经过去了 ”，现在应该更多地考虑有机更新、常态化更新会怎么影响经济，而不是继续搬用大拆大建时代的经济模式。

△目前，在原有规划思路指导下，上海仍在执行旧里拆迁工作，在黄浦老城厢片区、虹口四川北路片区、北外滩片区表现尤甚。在如今对城市更新的理解体系下，二级以下旧里是否还应该被大规模拆除，乃值得商榷。图为上海海伦路附近的拆迁标语。

摄影：崔国

尊重原有的城市生态

当地方政府仍处于大拆大建的惯性中， 把城市更新看成是一次新的旧城改造的机遇，并希望把这种经济机遇无限扩大，导致的结果就是：所有地方都希望借城市更新来引进高端的业态和产业，同时成片地把城市中老旧、低端的内容都更新和清理掉。

从城市发展的宏观角度来看，通过城市更新，把低端的业态用高端的业态来替代，有助于提升城市综合实力，是一件好事。但我认为，从目前中国的城市发展背景来看，城市更新应该把关注点放在如何充分尊重城市已有的生态平衡上来。这里所说的生态，不仅是自然生态，更是社会生态和经济生态。过度追求经济机遇，可能会对城市生态平衡产生不可逆的破坏。

△在资本全球化的背景下，由于各个城市都希望吸引更多流动的国际资本，竞争格局由此形成。对此，地理学家大卫·哈维提出了城市企业主义（Urban Entrepreneurialism）概念。在城市企业主义驱使下，“全球城市”概念因迎合了城市管理者的诉求，被争相作为发展目标和城市形象。城市更新则容易被过度理解为一种经济机遇，从而忽视已有的生态平衡。图为上海2035年城市总体规划，其标题为“迈向卓越的全球城市”。

拿坊间经常赞许的六本木新城更新案例来讲。如今的六本木是日本旧城改造的一个经典案例。这个项目有效地振兴了六本木地区和东京的经济发展。但假设，东京不是造了一个六本木，而是一口气造了一百个六本木，那会如何？想必不但不会提振经济，反而会对原有的城市经济生态带来根本性的冲击。反观中国，通过过去二三十年的城市建设，很多城市都已经有大量的“六本木”了。现在有条件能成片改造的地方已经不多了，我们难道还要把这些地方都拆除，建成“六本木”？

因此，我认为，今天的城市更新中，所有的开发行为都要更加细致地研究其合理性。一个地方需不需商业综合体？需不需要引入更高端的业态？都要基于这里的现有生态需要不需要。

△上世纪八十年代日本泡沫经济破裂后，六本木地区逐渐衰败。1986年，六本木地区被东京都指定为“再开发引导地区”。随后，地区内500位地权人组成了项目实施准备组织——“再开发准备组合”。在经历了大量的协调工作后，直到2000年，项目才终于开工。2003年，54层的六本木之丘森大楼（Roppongi Hills）开幕，成为东京新地标。据开发商官网显示，地区内共有80%的地权人参与了此项目，在城市更新项目中史无前例。图为东京六本木前雕塑。

摄影：崔国

如果地块内部的生态没有达到平衡，居民们对现状颇多怨声；同时，利益相关者们都愿意把地块拿到市场中，那再出现一个“六本木”可能是好事。如果地块的内部已经形成了平衡的经济生态，那么，建立新的经济生态意味着要把原来的生态“毁掉”。这或许有利于城市的整体发展，但对原有生态中所有的利益相关者来说就是一种“牺牲”。

城市更新是一种针对城市生态的“外力”。我们现在所要反对的不是外力，而是这种外力让地块里的老百姓都成了利益无关方，都成了旁观者、甚至牺牲者。外力要想取得成功，就一定要尊重原来的生态平衡，尊重正在运转的规律，尽可能让利益各方都满意。（延伸阅读：陆铭 | 重新发现城市中心城区的价值）

土地价值没有最大化？未必是弊端！

假设一个地方的社会生态、经济生态已经处于平衡状态，但是城市空间品质比较低下，或者土地的“最大价值”没有发挥出来，具体应该怎么做？

首先，针对“城市空间品质比较低下”，政府有责任“自上而下”地投入资金来改善环境，也可以动员居民，让他们自己认识到空间品质提升的好处。

很多微更新项目其实已经做到了这一点，有效提升了空间品质。由于没有外部资本的参与，进展可能会比较慢，无法一步到位。但从根本上说，城市的空间品质永远都不可能一步到位，今天做得再好，明天也会有更高的标准，所以这种缓慢、逐步的改善是应该被允许的。

△微更新项目主要为政府投入资金进行社区公共空间的改造提升。通过合理的设计，微更新项目能够以较小的介入得到较佳的实际效果。图为上海南京东路街道贵州西社区微更新前后。

图片来源：梓耘斋建筑

针对第二种情况，也就是没有最大化地“实现”土地价值，这其中有一个思路需要被扭转：所有的第三者——包括政府、开发商，都无权觊觎某个地块的潜在价值。不能因为“你”（例如普通居民）没看到潜在价值，而“我”（例如开发企业、政府机构）看到了，“我”就可以想办法把“你”的利润转移到“我”口袋里去。这个思路是不正确的！如果地块的利益相关者没有认识到价值，或者他们根本不想让价值提升，那就应当让土地保持现状。

政府或者开发商可能会认为：“周围都是高楼大厦，这里放一个小房子太可惜了”。但如果地方的整体生态非常平衡，居民、房主、经营者都对现状很满意，那么，土地价值没有最大化不会产生任何问题，反倒是一些所谓的“价值提升”，有可能产生破坏性。

居民愿不愿意改造，愿不愿意把土地价值释放出来，是他们自己的事！

△单纯用商业价值或土地价值来衡量城市更新的方向，往往服务于资本而非市民。对居民来说，一个便民修理摊或许比一个大型综合体更受欢迎。图为四平路某小区内的修理摊。

摄影：张晶轩

政府要作为一个“帮助者”，与居民进行商量，帮助他们实现他们自己的权利，而不是直接取代其权利。如果居民觉得居住环境太差了，那政府可以让他们选择；如果想要拆迁，那可以提供拆迁补偿；如果依然想住在这，政府可以投入一定资金来改善他们的环境。如果强制将居民、所有者都赶走，让开发商来开发，那就和过去的旧城改造是一回事了。

两条核心原则构建城市更新新机制

如果居民以及其他利益相关者都愿意对地块进行改造，那就需要进一步来平衡其中的利益关系。

要让一个地方的土地价值最大化，相当于重新构建这个地方的经济、社会生态，会对大量周边邻里产生影响，这需要政府来帮助居民共同解决。

但要完成这一步目前还很困难。我们还没有形成真正的公众参与机制，主要表现为两种状况。其一，很多所谓的“自下而上”、“公众参与”，尚没有触及到参与者的实际利害，可能仅仅是“修个花坛”之类的社区美化工作。其二，等到地块真正要开发、要更新的时候，这些利益相关的居民却又没有权利参与其中；或者参与了，却无法产生实际影响。

这些矛盾的背后，就是城市更新机制的不完善。

正因为缺乏城市更新机制，现在往往有一种错觉，认为城市更新尺度越微小，就越好做。

不管是北京、上海，还是广州，都在做大量的微更新。这种方式不涉及太多资金，也不会太多牵涉到法律上的关系。由于主要依赖政府出资，更新只针对社区的外部公共空间，不能入户（延伸阅读：微更新，须入户，入户难）。这样一来，公共环境的确是得到了提升，但微更新所绕开的问题依旧没有得到解决，比如房屋内部的更新，这仍是城市更新必须要面对的。

△一味地绕开矛盾冲突，仅从公共空间设计的层面理解社区更新，是一种较为狭隘的做法。社区的转型提升需要从城市进化的全局着手，城市则需要从社会、科技、文化等各个层面来想象其未来。《城市中国》研究团队的最新著作——《未来社区》力图突破建筑设计或城市规划的视野局限，探讨城市及社区更多元的未来图景，为当下的城市更新提供超前的思考。（点击文末“阅读原文”购买）

所以，城市更新的机制是现在最需要解决的问题。有了机制之后，政府唯一需要“自上而下”进行控制的就是规划。规划是更大范围内的公共利益要求的平衡，要考虑到地块之外其他人的利益。在法定规划的框架下，土地及土地上财产的所有者就可以根据城市更新的机制来自行改造。

这种容许市民自行更新，政府承担引导角色的机制设计，需要关注两点比较核心的原则：第一，是城市的安全底线。在社会的基本安全面前，没有私利可言；不能为了个人私利，危害社会集体安全。第二，是利益的平衡。城市更新不能无视城市里各种利益相关者。这两点关系看似不相关，实则痛痒相关。首先，城市安全是纯公共性的，但城市更新并不是，不能为了所谓的大部分人的利益，而牺牲少部分人的权利。我们过去经常讲“为大多数人某福利”，是符合彼时的社会发展水平的，但放到现在的社会环境下，可能就不再合适了。社会的进步就体现在，能不能为少数人，特别是为弱势人群某福利。能力越弱、机会越少的人，就越应该获得“照顾”。以这两个原则为基础，进行机制设计，才能够让有机更新更加有活力、更加可持续。

寻找城市更新与市场经济的关系

机制设计的一个重要方向是寻找城市更新和市场经济的关系。

回过头看，为什么大拆大建在过去能推动城市发展？因为它有市场机制作为支撑，也就是“土地财政”。现在我们要让“土地财政”和“大拆大建”都成为过去，就需要问一个关键的问题：适用于城市有机更新的新市场机制是什么？有机更新也要能有利可图，这样才可能持续推动下去。

到目前为止，有机更新和市场经济之间的关联依然缺少研究。以微更新为例，这类项目主要依赖政府投入和老百姓的积极性，缺乏与市场经济的联动，所以很难可持续地自行运转。微更新当然有它的可取之处，但我们不应该盲目地做大量微更新，而是要思考，在社区微更新、社区营造项目中，市场怎么介入？

同济设计创意学院策划推动的NICE 2035未来生活原型街，就对这一点进行了一定尝试。这个项目位于一个老旧小区的主干道上，两侧原先开了大量的底层小店，如早餐店、杂货店等等。环境“脏乱差”，也存在扰民甚至火灾的危险。NICE 2035项目首先由居委会找房主商量，把空间租下来，再通过学院老师的来牵线搭桥，把各个领域的创意实验室、咖啡店引入进来，甚至还包括了一流的汽车公司，阿斯顿·马丁。

△2018年，同济大学设计创意学院和四平街道合作，在学院附近的社区创办了NICE 2035未来生活原型街。NICE 2035意为面向2035年的“创新、创业、创造”三创社区（Neighborhood of Innovation，Creativity and Entrepreneurship towards 2035）。该项目不仅将学院的各类创意实验室搬进了社区，更引入了各类资本和产业。

摄影：张晶轩

这些业态在进入之后依旧能够服务当地社区，并且让空间品质提升了。这些“高端”的业态为什么会愿意进入一个社区空间？实际上对它们而言，进入社区也是一个很好的选择：一来可以在日常生活中吸取灵感，二来可以把他们的理念更好地渗透到社会的各个阶层。这不失为一种良性的市场机制。

这个案例其实说明：城市的有机更新、微更新是可以有另一套市场机制的。政府在推进城市更新的政策、法律时，也应该重点关注这个部分。

市场越高级，博弈就越复杂

我们现在的城市更新遇到了大量的矛盾冲突，本质上都是利益的不平衡。

每个人的生活诉求都不一样，有人需要房子大一点，而有人想要安静一点，而市场经济最大的妙处就在于，可以把好多的不平衡通过一个共同的标准来持平，这个标准就是资金量。

但需要注意的是，市场经济各主体之间的博弈是无法一蹴而就的，需要慢慢谈。

以先前提到的六本木为例，这个项目从立项到竣工花了约17年。动迁过程漫长而复杂，每家都有不同的需求，就得挨家挨户地谈。再比如上海的田子坊，发展早期，底层的商铺也经常会对二楼的住户产生影响。最后怎么达成平衡？一楼和二楼互相商量、博弈，想出一个大家都能接受的方案。商家可以给楼上住户提供资金，让对方搬到更好更安静的地方去住。这样一来，楼下楼上的空间都可以拿来做生意，而楼上的空间仍然属于原住户。于是，住户赚到了钱，又改善了居住条件，何乐而不为呢？

市场越高级，博弈就越复杂。今天的城市更新往往求速度、求效率，企图三五年内达成某种宏观的目标，从而过分追求一个简单的市场，拒绝复杂的博弈，这也是一个误区。

△田子坊最初由入驻的艺术工作室和居民们“自下而上”推动形成，发展过程中伴随着保留v.s拆除、居住空间v.s消费空间等种种矛盾冲突，经历了居民、店主、业主、政府之间的反复协调。在发展过程中，街坊内的消费空间也从底层逐渐向上层发展，居住比例越来越小。田子坊在本世纪初成为上海创意产业发展的现象级案例，但需要提醒的是，如今田子坊中充斥低端旅游业态，风光不再。（延伸阅读：坊间国家｜上海创意产业园区变迁中看得见的手）

摄影：崔国

打通公权与私权之间的通道

在机制探索的过程中，除了寻求与市场经济之间的关系，还要研究如何打通公权与私权之间的通道。

为什么要打通这条通道？首先是为了解决城市的安全隐患。

对于像上海这样高层建筑林立的城市，一旦发生火灾，扑救相当困难，存在着很大的安全隐患。高层建筑消防如今还是一个世界难题，除了救火，我们还应该研究如何更好地逃生。我们目前的应对方式是设置室内消防通道、逃生通道，但这些室内通道不能保证百分之百的畅通和安全。在有些国家，比如日本，会要求在所有建筑的外部设置逃生通道，主要是通过阳台。但在我国，阳台是住户私有的，要使它变成一个公共通道，就会产生公权和私权之间的矛盾。

设想一下，我们能不能不封阳台，并在每家的阳台上架设一段逃生的楼梯或者软管？这些内容实际上都属于微更新的范畴。在涉及生命安全的时候，我认为公权一定比私权更重要，如果要让未来的城市变得更安全，就要有能够打通公权与私权之间通道的机制。

△位于上海老城厢的书隐楼建于清代乾隆二十八年（1763年），为清代“江南三大藏书楼”。作为产权复杂的私宅，多年来由于政府无法投入资金对其进行保护，导致建筑老化严重，摇摇欲坠。直到今年，经过大量沟通，理清产权关系后，这座历史建筑才被正式收归国有，启动了它的保护进程。（延伸阅读：悲智书隐楼）

图片来源：上观新闻

此外，我们目前正在逐渐拓宽历史遗产保护的对象，越来越多地涉及到私有的建筑遗产，保护级别也很高。建筑遗产对全民来说都有历史价值、社会价值，国家有义务花钱来保护。但遇到的问题是，房主不一定希望政府来修他的房子。相反，对其他老百姓来说，政府凭什么要用全体纳税人的钱，来修某个人的私人住房？这也是公权和私权之间没有协调机制所造成的。

研究团队 /《城市中国》研究中心

策划 / 崔国

采访+编辑 / 崔国、张晶轩

专题研究团队 / 崔国、张晶轩、杨松飞、宋代伦、宋雅婷、方靖（实习生）

新媒体编辑 / 唐菲

设计 / 林记 why not studio

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