杜健勋：国家任务变迁与环境宪法续造
〔作者简介〕杜健勋，法学博士，西南政法大学经济法学院（生态法学院）教授。
〔文章来源〕《清华法学》2019年第4期。注释版全文请点击文末“阅读原文”。
摘要：国家任务随着社会经济的发展处于不断的变迁之中，通过宪法确认对公权力机构及全体国民具有约束力。环境治理已然成为现代国家任务的主要议题，宪法对于国家任务的变迁和环境事务的经验与事实应当有所回应。2018年宪法修改之后，我国宪法层面的环境保护法规范体系形成了以宪法序言中国家任务为统领，总纲中单行的环境资源国家保护义务为内容，国家机构中的生态文明建设职责为保障的环境宪法规范体系。这是以国家义务为内容的国家任务驱动型的环境宪法立法模式。基于我国的发展阶段与立法认知，这一模式较环境权的立法模式对环境保护更具优势。环境宪法的权威与法律效果必须透过具体环境法律制度与政策来体现，由于环境事务与决策的情势紧急性、专业技术性、社群审查必要性和生态系统联系性等，通过环境法典来统一各环境单行法规范应当是较优的选择。
关键词：国家任务；环境宪法；环境国家；环境法典
从立宪原旨主义来说，在某种程度上环境治理与宪法相癥牾。宪法的目的旨在限制政府权力，保护个人的权利和自由，而环境治理要求政府权力扩张，对个人的某些权利与自由作出限制。而实际上，世界上越来越多的国家将环境治理写入宪法。即使那些没有将环境治理写入宪法的国家，也在寻求宪法解释从而扩大国家的环境治理权力。在早期，环境事务入宪并非法律确认的结果，应被视为社会运动及政治压力推动的产物。20世纪90年代后期，环境事务入宪则是认识论不断深化基础上的宪法自觉。我国2018年宪法修改之后，环境事务的规制在宪法层面的法规范已然形成，其基本结构是以国家义务为内容的国家任务驱动型的环境宪法立法模式。本文首先尝试从国家任务变迁的视角，解释环境事务进入宪法的必然性与正当性。其次以我国环境治理的事实与经验为基础，在和“环境权”的环境宪法立法模式进行比较的基础上，通过法教义学的方法对我国的环境宪法作出体系化与制度化的解释。最后，基于宪法的生命在于实施的逻辑，认为应当以环境法典来发展环境宪法精神与统领环境法律体系，绘制宪法秩序下的环境法律美好愿景。
一、国家任务变迁与环境国家的生成
人类社会发展高度组织化的结果便是“国家”的出现，“国家”甫一出现，国家任务便随着时代的发展而处于不断的变迁之中。在19世纪之前，国家任务并非以国家机构的名义开展，这时的国家并非严格意义上基于契约精神所建立的主权国家。因此，在现代政治学的意义上，国家任务基本可以归类为19世纪的自由主义国家和20世纪的福利主义国家。保护个人自由并通过个人自由来维护自由竞争的社会秩序，是自由主义时期的基本国家任务。在自由主义设定的意识形态中，“国家只是独立的、理性的个体之间自由约定的一种结果，它产生和存在的理由应该是经得起理性证明的。”这意味着，国家是一种工具化的框架与符号，是基于契约来保护人们天赋权利的工具。基于对自由法治国国家任务的认知，国家通过建立法律与制度体系，排除对于个人自由的威胁，维护公共安全与公共秩序，让个人在自由与安全的环境中自由地追求个人的福祉。自由主义国家时期的国家任务在某种程度上是一种消极对待个人的任务模式。但是，这种消极的国家任务发生方式使得国家认同遭遇重大挑战，如果国家不能为其国民提供基本的物质条件、不能满足国民基于环境变化而提出的发展诉求与保障，国民就不可能对国家保持长久的认同感。消极自由在促进资产进步的同时，也在某种程度上给社会认同投下了阴影。同时，过度自由竞争的国家政策带来了包括社会贫富分化、劳工权利保障、结构性失业等一系列的社会问题。特别是在1929年世界经济大萧条之后，传统的宪治体制受到了现实的挑战，对自由主义过度追求的宪治走向衰落，联邦集权式的宪治开始确立，因为“人们认识到，分崩离析的社会和美国的经济结构使得大萧条带来的问题只有联邦政府直接挑起重担才能得到解决。”解决这些社会问题并保持社会持续进步成为国家任务新的发展，这促成了福利国家的起源。
福利国家的基本内涵是社会发展与个人进步不再仅仅是个人的意愿与自由，而是国家与个人共同的责任承担，并为此努力使得个人过一种富有尊严的、体面的生活。同时，带来社会的持续进步。就法治理念来说，“国家就是为了人民的福祉而存在的。”这要求在宪法的秩序下，国家公权力应当深入社会各个层面，谋求国民的福利。因此，国家任务也由自由主义时期的消极保护改变为积极作为，保障社会的公平与正义。在福利政策的国家任务模式下，对于社会体制、社会阶层利益关系都进行了重塑，并且使得公共机构进入了社会生活，以及运用这种政策手段来实现社会发展的目标。到了20世纪后半叶，以资本主义工业的扩张与能源危机之间的矛盾为开端，面对工业化的风险与社会急遽的变迁，政府不得不对社会需求的认知进行更新。对于现代工业化国家来说，保护国民免受风险已成为国家观念与国家任务的重要部分，并且被认为是政权合法性与政府权威的基础，这从根本上要求国家任务的观念与国家行为方式的改变。环境问题以及环境风险是工业化风险在20世纪后半叶较为集中的显现，也是人类遭遇的最大挑战。因此，解决环境问题与应对环境风险顺理成章地成为国家任务变迁的方向，这就包括因工业化活动致环境要素损害进而对人身与财产造成的伤害进行保护的国家任务要求，也包括因损害生态环境资源致社会公共利益的受损进行干预的国家任务规制要求，有学者将这种国家任务的变迁理解为从“生存照顾”到“危险防御”的过程。即从福利国家中国家积极谋求人民在社会、经济与文化等方面的权利保障与社会秩序型构的任务，变迁到国家积极因应环境问题，同时根据经验法则预先判断环境风险且进行风险规制等任务要求，这就催生了所谓“环境国家”的诞生。环境国家要求国家任务必须针对环境问题及环境风险作出因应措施，要求国家积极介入环境保护和环境治理之中，这也是国家任务随着时代发展而作出的适应性调整。纵观环境保护与环境运动的历史，国家是诉求的主要对象，“各地方政府和全国政府，将对在他们管辖范围内的大规模环境政策和行动，承担最大的责任。”同时，公众对于政府在环境保护中有高度的期待与依赖。环境国家即是通过国家义务和环境公民权的运行，实现国家与市民社会的合作、对话与互动。关于环境事务的国家任务变迁已被德国确立为其立国原则，“环境国家”经过宪法委托成为德国的基本国策。“宪法环境国原则作为法规是否合宪之审查基准及界限所在，同时也是在审查立法者在国家保护义务下是否因不作为而违宪。此时，不作为就是国家保护义务之怠惰及不足。”这明确要求国家在立法、行政及司法过程中，要将环境保护置于非常重要的地位，作为一种宪法秩序的保障及实现。基于这样的认识与实践的发展需要，应当在宪法中明确载明国家的环境任务。这对于宪法的整体架构与规范体系有重构的效果，如环境任务与公权力的关系，环境任务与公民的基本权利之间的关系等。在原初的意义上，国家的环境任务构成了对公权力运行的限制，并且在一定程度上可能减损公民对于自由的享有。
一般来说，国家任务通常被认为具有“消极、保护、给付”的阶段性，自由竞争时期的国家较像消极的“守夜人”，福利主义时期的国家积极履行职责、保护人民的基本权利免受无序竞争带来伤害。到了风险社会时期，当不确定性增大时，国家任务应当适时调整与作出因应措施，这便是给付义务的来源与基础。给付要求国家积极作为，就环境事务提供国家保护与风险防范，持续改善环境质量，这是环境国家的基本内涵。同福利国家一样，环境国家也是对现代经济负作用的反思，但其路径更宽泛与多元。福利国家中由于私人生活受影响而要求国家积极作为，环境国家中由于公共利益，特别是公共的环境利益受损害而要求国家积极预防与治理。需要说明的是，环境国家的理念与现实发展都强调了国家在环境保护与环境治理中的重要地位，但这并不等于环境事务于国家任务中凌驾于其他事务之上，环境事务同国家的其他事务一样，都是国家关注与实现的重要部分，都是国家为保护和实现人民利益的一部分。“如果因为环境保护而停滞了经济社会发展，反而会对社会公共利益造成损害。”因此，即使在环境国家中，环境事务也不具有绝对的优先性。
二、宪法规范结构中的国家任务实现
国家任务随着时代与社会的发展而变迁，在国家存在的规范意义上，国家任务的实现需要透过国之大法——宪法来达成。在国家理论的发展过程中，积极的自由主义者认为，国家是为了完成某种“善业”而存在的，国家任务的实现，就是为了实现“共同利益”“公共利益”或“公意”。而这种“善业”是宪法的基本任务与基础，国家本身就是一个公法主体的存在，通过国家机构来实现国家任务的存在。在国家任务变迁的三个阶段中，国家任务于宪法规范结构中予以实现，通过权利、权力和公共利益这三个宪法中的基本要素在宪法的构造与设置中完成，即通过国家权力、公民基本权利的设置构造宪法秩序下的公共利益实现。
(一)通过国家权力行使宪法设定的国家任务实现
宪法中关于国家目的的规定是制宪者对国家未来的期待，以国家目的指导国家的方向，国家任务是达成国家目的的基本路径。国家权力的基本实现方式是通过国家机构的功能来实现的。这就意味着，在宪法的架构设计中，以国家机构为基本单元，连接国家权力和国家任务，共同达成国家目的的实现。而国家目的则是一个等同于制宪目的的概念，相对于国家任务，国家目的具有根本性、终极性与前提性。制宪目的在某种程度上就是国家存在的目的，美国宪法序言只有一句话，即是明示制宪目的：“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，特为美利坚合众国制定本宪法。”可以概括为共同防御、自由保障和整体福利。德国魏玛宪法第二编《德国人民之基本权利及基本义务》中规定了大量的国家任务条款，显示了国家在实现公共利益方面极其广泛的责任。我国《宪法》序言第七段：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。……推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”美国宪法序言只有制宪目的，德国魏玛宪法规定了国家任务，我国宪法序言规定了国家任务。根据立宪精神，国家任务即是要致力于实现国家目的，国家任务的实现得通过宪法对于国家机构的设定而完成。国家机构是宪法的当然组成部分，国家机构的权力行使都应当在实现国家任务的约束下进行。首先，国家机构应当在宪法的框架下运行，包括不违反宪法关于国家任务的规定，这是国家任务对于国家权力的消极性约束；其次，国家机构应当积极促成国家任务的实现，保证国家权力行使的目的性与方向，强调国家所谓的伸张性行动，以国家权力提供国民福祉。这是国家任务对于国家权力的积极性要求。如此，宪法要求国家权力致力于国家任务的实现，共同达成制宪目的。
在我国的《宪法》中，国家机构是类型化的设置，包括①国家权力机关；②国家主席；③国家行政机关；④国家军事机关；⑤民族自治地方自治机关；⑥国家监察机关；⑦国家司法机关。通过宪法设置的国家机构是国家权力运行的组织化与体系化的制度性安排，并以此实现国家任务。立法机构通过立法将宪法设定的国家任务具体化，在三十余年的立法实践中，我国立法机构以积极的作为，使国家任务的规范内涵有了充分的展开。经过立法机构的立法，国家任务已经被具体化，但还需要经由行政机构的具体行为来落实。行政机构在宪法设定的框架内，一方面执行由立法机构制定的法律与立法机构的具体决定；另一方面，行政机构通过授权也享有一定的立法权限。行政机构的立法与执行行为是更具体地实现国家任务的方式，立法对社会治理与行政事务具有一般性的特征。行政机构在行政过程中，更多地需要将一般性作针对性与特殊化的处理，自由裁量权不可或缺，这些都应当在宪法的框架内得到适当的安排。所以，行政机构在保障国家任务实现方面起着关键性甚至决定性的作用。虽然行政机构的作用特殊，但是并不意味着行政机构具有全部的决定力。在具体的行政过程中，行政人员决定行政过程与行政结果，难免会带有主观性甚至是偏见，在某种程度上来说，这可能给国家任务实现带来困难。因此，司法机构的作用便会凸显出来。在宪法约束下，司法机构对于争议进行事实辨认与法律审查，作出公平的裁判，实现社会正义。司法机构的司法行为与司法结果对社会具有引导性的作用，对行政机构的行政过程也具有制约与指引的作用。同时，司法机构也具有审查行政机构行政行为合法性的宪法依据。在设立有宪法法院的国家机构设置中，这类司法机构还可以将行政机构或立法机构制定的法律法规等法案宣告其基于违反宪法而无效，或者决定在个案中不适用该违宪法案，这被认为是确定国家机构行为合宪的必要程序，判定宪法落实的必要设置。因此，司法机构对于国家任务的实现尤为重要。
(二)通过基本权利保护宪法设定的国家任务实现
从自由主义国家到福利国家，再到环境国家，国家任务不断更新，但是保障公民的基本权利并不断促进公民权利量的增长和质的提升是现代民主法治国家的主要职能和合法性基础。无论是古典自然权利哲学，抑或自由主义权利理论都坚持认为权利与自由是国家存在的前提、基础与目的，而不是相反。自由主义国家时期的国家任务关心的是所谓公民的“负面福利”——保护公民不受外来与内部的侵犯。到了福利国家时期，社会权利扩张了基本权利的内涵，即“通过国家对经济社会的积极介入而保障的所有人的社会生活或经济生活的权利。”这使得国家任务由消极保护更新为积极保护，运用国家权力提供公民福利，实现基本权利保护。环境国家的生成，要求国家在面对生态与环境问题时积极作为，保护公民不受环境问题困扰。良好环境的请求权与恶化环境的拒绝权成为正当的权利内容，国家任务再次扩张。从这个意义上来说，权利需要决定国家任务，权利是国家任务的基础与必然存在，实现了对权利的保护就实现了国家任务。
基本权利是宪法最核心的内容，虽然规定的形式可能各异，随着权利扩张及权利体系的庞大，宪法中基本权利的规定不断丰富。英国宪法在其演进过程中，通过不断地对权利进行保障解决了国家治理中的难题，从而受到思想界与法学界的高度推崇。1215年《大宪章》通过限制王权解决了国王与贵族、自由民、教会之间的利益冲突。在这之后，议会通过《权利请愿书》《权利法案》《王位继承法》等宪法性文件持续对王权作出限制。很明显，英国的宪法演进史就是一部权利对权力的限制史，由此形成英国人的宪法信仰。英国宪法是实现国家任务与国家治理的基础与支柱。在美国宪法制定之前，“每个殖民地都成了一个独立共和国，都要求享有完全的主权……眼看着船舶上悬挂的国旗被欧洲大国凌辱而毫无办法……在邦联政府就要毁灭时，它正式声明自己无能为力，向制宪权呼吁。”制宪会议“经过长期的深思熟虑，终于建议人民接受至今仍然治理着美国的那部基本大法。”1787年的美国宪法几乎没有提到人民享有的权利，这也成为当年宪法批准过程中的最大障碍，联邦党保证下一次国会会议立即修订才最终得以通过。1791年12月15日国会批准的宪法前十条修正案，即权利法案，不但列举了人民生来就拥有而不是被任何政府赋予的多项基本权利，还规定了许多涉及实际法庭审判过程中的标准程序，并且补充说明列举这些权利并不意味着人民只有这些权利而没有其他权利等。权利项是美国宪法的基础与支柱，通过权利的制衡，以完成国家治理的任务，拯救了当时处于分裂与危机中的新国家。
我国宪法权利条款于1982年发生了变化，即1982年《宪法》将“基本权利”章置于“国家机构”章之前。由此开始，可以认为人民权利与利益保护成为超越国家发展的国家目的，国家机构具有为了满足国家目的的工具性价值。2004年宪法修改“人权入宪”正式完成了人民权利与利益保护成为宪法基本价值的转变，“突出了人权在国家生活中的坐标与功能，使人权从一般的政治原则转变为统一的法律概念和具有独立规范价值的宪法原则，预示着国家价值观的深刻变化。”人权入宪是一种政治或道德理念，在实践中，起规范作用的是宪法的基本权利体系，具有普遍性和不可侵犯性。基本权利的实现是国家发展的目的，国家发展则是实现基本权利的手段。基于这样的理解，国家发展模式的选择以及国家任务的变迁都应当以基本权利为圭臬，并据此获得正当性。国家任务是国家权力于客观法上的宪法义务，宪法的价值追求在于对公民基本权利的保障。我国宪法基本权利体系是以客观价值秩序为核心的，强调通过国家的积极作为来实现公民的基本权利，并以国家积极的责任承担来创造和维持基本权利实现的条件。国家积极作为的路径要求国家积极主动地采取必要和可能的措施维护社会公共利益。
三、通过宪法环境条款的环境宪法成长
在关于宪法的规范表达中，宪法被认为是确立国家政治秩序、保障公民自由与权利的文本基础。随着国家任务的变迁，宪法的价值也逐步从国家消极作为的“政治宪法”更替到人民要求国家更积极作为的“部门宪法”。“部门宪法”是宪法向社会多个领域扩展以满足人民要求国家提供服务，进行各种给付的自然延伸。“部门宪法”可以为宪法释义学在某领域进行体系整合时提供解释和阐释的方向。对社会与经济的发展变化作出回应，在世界进入“环境国家”的时刻，“环境宪法”便成为部门宪法中一颗耀眼的新星，“环境宪法”的成长与续造正以历史与体系的脉落展开。
(一)环境事务于宪法文本中的演进
由于世界环境危机带来人类的“环境觉醒”，自20世纪70年代开始，环境事务开始进入各国宪法，至20世纪90年代，各国宪法中关于环境保护的规定达到了高潮。“在宪法层面提供环保根据有着诸多潜在的优点：它确立对环保重要性的认同；它提供立法和管理统一原则的可能性；它保护这些原则免遭日常政治变动的败坏，同时在环境决策过程中增加民主参与的可能性。”大体来看，环境事务通过三种形式表达于不同的宪法文本中，第一种为“权利入宪”的形式，即将公民享有良好的环境与健康的权利规定于宪法之中，这种良好环境的享有权受宪法的保护，并通过基本法律等予以落实。据联合国环境规划署统计，世界上有88个国家将健康环境权写入宪法，还有65个国家从宪法的层面对环境保护作出明确规定。但是，这些宪法中公民的健康环境权的可诉性却不强，少数规定环境权可诉的国家集中在拉美、加勒比海地区和非洲。宪法规定环境保护的第二种方式，是以基本国策的条款于宪法中规定环境事务，如巴西、哥斯达黎加、蒙古、莫桑比克、巴拉圭、菲律宾、葡萄牙、塞舌尔等宪法中规定国家的生态均衡或平衡目标；西班牙宪法中规定国家要促进一种“适合于人之发展”的环境；美国夏威夷州宪法中规定了可持续发展的政策目标，宾西法尼亚和马萨诸塞州宪法中载明环境质量的美感等。有学者认为，“环境权与环境基本国策的共同之处在于都课以国家环境保护之义务”，但这种国家义务并不等于直接在宪法中明文规定的公权力机构的环境保护义务。直接以国家任务的方式规定环境保护是宪法关于环境事务的第三种方式，宪法正文中明确要求国家要对环境质量负责，提供国民良好的生态与环境是国家任务的重要面向。
我国宪法的环境条款最早规定于1978年宪法，第一章总纲部分的第11条第3款规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”与本款平行的前两款规定的是我国经济发展的方向与发展方式。另外，第6条第2款规定了自然资源的所有权，第3款规定了土地所有权的变更。到了1982年宪法，环境保护的规定达到了三处。首先，概括性的环境保护独立成一条，即总纲第26条第1款，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。第2款，“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。本款也是属于综合性的环保规定。与1978年宪法比较，1982年宪法将“环境和自然资源”修改为“生活环境和生态环境”，并且增加了植树造林的规定。其次，将自然资源保护也单独规定为一条，即总纲第9条，第1款规定了自然资源的所有权，第2款“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”最后，第10条规定了土地资源的所有权以及所有权变更的方式。从1978年宪法到1982年宪法，关于环境与自然资源保护的内容大为拓展，保护的对象也更加具体化。
2018年宪法修正案，对环境保护更是有了质的提升。首先，在宪法序言中增加了贯彻“新发展理念”、建设“生态文明”的规定，将生态文明和物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列。同时，将“和谐美丽”与“富强民主”并列，共同作为修饰社会主义现代化强国的定语。由于宪法序言第七段是关于国家任务的规定，因此，可以认为这是对国家任务的一次更新，“新发展理念”与“生态文明”入宪对于环境保护来说意义重大，“绿色发展成为建设现代化强国的主要目标”。其次，在第89条，将“国务院行使下列职权”中第六项“(六)领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，扩充了国务院的职权范围。纵观我国宪法中关于环境保护的规定，我国的“环境宪法”已经成型。按照传统的观点，自然资源保护也属于环境保护的范畴，因为“环境法和自然资源法具有趋同的法律保护客体、共同的法律调整对象、相互融合的法律调整方法。”2018年宪法修改之后，有关环境保护的规定在宪法中已达五处之多，分别是序言第七段有关“新发展理念”“生态文明”和“美丽”的规定；总纲第9条第2款有关自然资源保护的规定；第10条第5款关于土地资源保护的规定；第26条关于环境保护的一般性规定；国家机构第89条关于国务院生态文明建设职责的规定。与其他国家宪法相比，其为比较完备的宪法装置，因此，我国环境宪法形成的看法不无道理。
我国1954年宪法设置了总纲、国家机构、公民的基本权利和义务，以及国旗、国徽、首都四个部分。毛泽东于1953年3月初在修改审定的《宪法草案初稿说明》中指出：“宪法的基本任务，就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上”。“要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”因此，“五四宪法”以国家任务完成为主要努力方向，为达成这个任务，宪法中规定了诸多的公民权利，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中也指出，这是一部“人民民主的宪法”，是“幸福生活的保证”，“每一条都代表着人民的利益”，通过宪法，“将进一步地提高人民群众对于我们伟大祖国的庄严的责任感。”限于历史与事实，公民权利的要旨并非公民对抗国家，而是通过权利的主人翁责任来建设国家，当然，环境事务也未进入这部宪法之中。1978年宪法较1975年宪法有进步，但仍然以阶级斗争为精神指引，叶剑英在《关于修改宪法的报告》中说明，“完整地准确地体现毛主席关于无产阶级专政下继续革命的学说”，但是在1972年联合国“人类环境会议”与1973年全国第一次环境保护会议的背景下，基于“文化大革命”中生态破坏与环境污染的事实，却规定了环境保护的内容。源于立法的时代与社会背景，环保规定并未是事实上对环境与人类命运的关心，基本是应景之作，甚至不能被视为宣示性的宪法文本设计，但是对于环境保护的历史来说却具有意义。从内容与其平行的条款来看，当属于国家任务性的规定。1982年宪法修改委员会主委叶剑英强调，“经修改的宪法应当反映并且有利于我国社会主义的政治制度、经济制度和文化制度的改革与完善。”随着我国宪法“由斗争型宪法向建设型宪法的转变”，环境事务在“八二宪法”中也得到了扩充，由“七八宪法”中与经济发展并列的一款扩充为三条，并且对保护的内容与对象进行了更加具体化的规定。尽管国家富强是宪法所追求的主要任务，但国家发展不能不考虑环境与生态的承载力，不能不考虑自然资源的可持续供给，国家环境保护义务的承担是一种理性务实的宪法态度。2018年宪法修改，更是以“新发展理念”和“生态文明”的高度来统括国家在环境事务中的义务与责任，这是从宪法层面要求国家发展模式进行根本转型，新发展理念强调经济发展与生态环保的统筹兼顾，是“人的全面发展与社会的全面进步”的发展模式。从序言，到总纲，再到国家机构全面涵盖的环境事务宪法设置，这在环境保护与环境法史上是具有里程碑意义的事件。
(二)环境宪法的法教义学阐释
“国家宪法”的核心价值是基本权利保护，“社会宪法”的核心价值是课以国家积极作为的义务，这是国家任务变迁的宪治回应。“社会宪法”为国家介入社会生活提供了正当性的法理与理论支持，宪法规范的影响也因此合乎逻辑地辐射各个社会功能领域，并且“通过建立宪法规范和各个社会功能领域之间的实质性连接，完成宪法原则和精神对社会各个领域的引导和渗透。”当环境议题成为各国关注的核心议题，世界进入“环境国家”的时刻，环境事务成为各国宪法文本的重要内容，“环境保护作为部门宪法之一环，学界的任务，在于对该部门加以界定，找出相应的条文，并探讨其在宪法各环节中的议题。”通过宪法序言表达而成为宪法规范的法国“环境宪章”当属环境宪法的典范，它以生态平衡、永续发展与生物多样性为理念，对公民的权利与义务，国家的职责以及国际环境合作等方面作出了原则性的规定。2018年宪法修改之后，我国的环境宪法已初具雏形。从国家任务的宪法变迁开始，在新发展理念的引导下，我国的发展模式已发生重大转变。
首先，宪法序言第七自然段是关于国家任务的集中表述，修改的重点是增加“新发展理念”“生态文明”与“和谐美丽”的发展目标。从历史解释的视角来看，此修改是延续“八二宪法”关于国家任务的规定，只不过对于国家任务赋予新的内容，这反映了宪法对社会生活事实的反射。新发展理念是创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，要将生态环境保护融入经济社会的整体发展进程之中。近代以来，中国立宪大都以国家富强为目标，形成所谓的“富强宪法”，是以思考民族的存亡和国家的出路为主线，形成的是“富强为体、宪政为用”宪法文化范式，并且将“富强”等同于“文明”。这不同于西方以立宪带来了富强和现代化，宪法是因，富强是果。2018年宪法修改之后，国家的根本任务是建设“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，富强的目标仍在，但在新发展理念与生态文明的指引下，和谐美丽也成为国家任务要实现的目标，这是宪法在面对现代工业革命带来的环境问题时慎思的结果。宪法序言具有宪法约束力，虽然不是规范的制度体系，但国家与社会生活不能偏离宪法序言对国家任务的设定，国家公权力的运行务必要注意到国家任务的转变，在涉及发展的问题时，新发展理念与生态文明建设都会使决策应有不同于以往的考虑，在国家目标的追求上，富强不是惟一的方向，应同时兼顾到和谐美丽的目标。“宪法权威是现代法治国家的基本理念，一切按照宪法治理，包括公权力和党的活动都在宪法统治下。”国家任务于宪法规范结构中实现的要旨在于公权力的合宪行使，对立法机构而言，立法的系统性与法律的功能应当受到检视，为完成立法的宪法委托，在法律的理念、体系与制度设计中，应当将生态环保作为重要的考虑事项。行政机构在执行法律的过程中，除了切实执行环境事务相关的法律之外，在自由裁量与法律的模糊地带，应特别注意国家任务所设定目标的实现，生态环保事项不能劣位于经济发展等其他的社会事务，这就意味着以往很多地方政府惟经济增长的执政方式必须有所改变。司法机构在适用法律与解释法律时，同样应当注意到宪法所课予的生态环保义务，特别是在法律适用存在选择困难时，应当将所有的情形包括生态环保加以综合考虑，审慎作出司法裁判形成司法解释。同时，受国家任务调整的影响，公民的权利行使可能在某些方面受到挫折，权利行使过程中遇到绿色、生态、美丽等国家任务时，应当具备谦抑性。因为宪法序言所设定的生态环保事务是一种宪法保护的客观利益，从法理层面来说，其并不能为个人所主张，但这种利益和事项与其他社会事项一样，在国家事务运行中应当进行综合衡量。所以，公民权利涉及这些事项时受到公权力的规制具有宪法合理性与正当性。宪法的实施必须协调多元利益，达成重叠共识。宪法对国家任务所作的调整，正是反映了这种多元化的任务进路，并致力实现。生态环保成为宪法的重要价值，生态环保所欲实现的美丽目标和富强民主的目标具有同等的重要性。
其次，宪法总则部分三条关于环境事务的规定。①第9条第2款规定了国家在自然资源利用与保护方面的义务，并且对社会公众破坏自然资源作出禁止性规定。本条第1款规定的是自然资源的所有权，因此，第2款关于国家义务与公众禁止性的规定应当认为是对所有权制度的保障，为了所有权的实现，国家有义务合理利用自然资源，保护珍贵动植物，公众不能侵占和破坏自然资源。从体系解释的视角，第2款对于生态环保的规定应当被视为从属性的规定。②第10条第5款是有关土地资源合理利用的规定。本条的第1、2款是关于土地资源所有权的规定，第3、4款是关于土地所有权变更的规定，因此，第5款对土地资源合理利用的规定同第9条第2款的理解一样，也应当被认为是从属性的对于土地资源所有权制度保护的规定。③第26条第1款是国家环境保护的义务性规定，第2款是保护林木的规定。本条是纯粹的环境保护条款，其括性更强，它设定了国家在一般的意义上应该对生活环境和生态环境负责，其具体内容则通过对污染和其他公害的防治来完成。同时，国家也有义务持续不断地改善环境质量。总则部分的环保规定显然不同于宪法序言宏大叙事性的价值预设，作为宪法正文，总则条款的设计应当符合宪法规范性的文本逻辑，应当对于法规范的主体、内容与方式等规范要素进行明确设定。第9条第2款的主体是国家、任何组织和个人，内容是自然资源、动物和植物，方式是保障、保护，侵占、破坏；第10条第5款的主体是组织和个人，内容是土地，方式是利用；第26条第1款的主体是国家，内容是生活环境和生态环境，污染和其他公害，方式是保护、改善、防治；第2款的主体是国家，内容是植树造林，方式是组织、鼓励、保护。因此，总则部分关于生态环保的法规范可以认为是围绕第26条第1款所形成的包括第9条第2款，第10条第5款，第26条第2款的环境事务宪法装置，国家公权力的行使在国家任务的导向下应当以此设置为指南，这是公权力在涉及有关环境事务时的宪法规范指引。这三条规定都是对国家课以义务，对组织和个人予以禁止性或强制性的规定，这些法规范设置的用心在于对序言中的国家任务根据环境资源要素进行分解，具体针对环境资源的某一方面进行规范性宪法设置，这些义务性的规定在于从不同的方面实现国家任务。无论是从条款本身的文本设计，还是从其周边条款来看，总纲中的环境事务规定目地在于通过国家义务的进路来实现序言中的国家任务。国家义务的设定要求公权力机构，包括立法机构、行政机构与司法机构等在其权力运行过程中，涉及各项环境资源要素决策时，务必要沿着国家任务设定的目标，履行相应的职责。
最后，在国家机构的国务院职责部分，第89条第6项明确规定了生态文明建设职责，这是宪法对行政机构职责作出的明确要求，序言中的生态文明建设国家任务直接落实于行政机构的职责履行。第十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨在“关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明”中指出，此条修改是为了“和序言修改相适应”。这表明行政机构权力的行使逻辑将发生重要的改变，国务院在履行行政法规的制定，行政命令与决定的颁布，向全国人大及常委会议案的提出，国民经济和社会发展计划的编制等职责时，生态文明都应当是重要的考量因素，一个非常简单的逻辑便是经济发展与生态环保要兼筹并顾。国务院的职责可以辐射到所有的行政系统，包括地方各级行政机构与各部委，所有行政系统在执行法律与行政决策时，生态环保都必须纳入考虑。概括而言，将序言中的国家任务落实于行政机构符合环境治理的一般原理，环境事务具有高度科技关联，融专业性与复杂性于一体，要求时效性高，社会争议性强，决策风险高。“环境议题的呈现是政府、专家、公众、工商业集团、环保非政府组织和媒体间的复杂互动。”行政机构拥有专业的管理人才与管理流程，能够对复杂性的环境事务作出专业性的判断，如生态环境部门可以对生态破坏与环境污染作出专业的检测与判断，并对其治理提供技术性的意见，及时妥善地处理相关环境事务；自然资源部门对于自然资源的属性、自然资源的可持续性等进行专业判断，以符合自然资源客观规律的方式制定自然资源开发与利用计划。因此，环境事务治理应当以具有专业知识的行政机构为主。但是这并不意味着行政机构垄断环境事务，国家机构作为宪法之一章，国务院是其中的一节，行政机构对环境事务的治理源于其机构职责与专业性，“行政机关相对于立法机关和司法机关而言，在日常性、数量以及专业经验上具有不可比拟的优势。”但并不因此排斥宪法法理上其他国家公权力机构对环境事务的治理。立法机构对于生态环保事项拥有更高位的立法权，行政机构在权力行使过程中对需要立法的事项，应当及时形成法案提交给立法机构，进行生态环保立法，立法机构在其他的立法活动中也应当对于生态环保有所考虑，如《民法总则》中的“绿色原则”当属比较典型的立法现象，被认为是“实现民事主体与生态环境之间的利益平衡，是民法典社会化的新表现和新动向。”通过第89条第6项的规定，立法机构给行政机构分享了专业性的环境事务立法权，赋予行政机构更多的专业治理权力。司法机构在专业性的环境事务治理中也应当更多地尊重行政机构的专业性，以行政处理为优先原则，如环境行政公益诉讼诉前程序的设置即为此项考虑。虽然行政机构在环境事务中享有治理的主体地位，但不能逾位于立法机构，同时，在穷尽行政治理手段之后，应当尊重司法机构的司法裁量结果。各公权力机构职能属性不同，但对于宪法的国家任务所课予的义务都应当积极履行，根据法治位阶进行环境事务治理与致力于生态文明建设。
总括而言，环境事务于宪法中规定在序言、总纲与国家机构部分。序言中是概括性的国家任务设定，统领宪法正文各部分。总纲中三处是关于国家义务的规定，对国家公权力机构于特定的生态环境领域进行权力配置，其目的是通过公权力的行使来完成国家任务，并保护公民的基本权利，实现“美丽中国”的愿景。国家机构中的规定则是进一步将生态环保国家任务具体化，行政机构是生态文明建设的主体，但不排除立法机构的法律制定与司法机构司法裁量的国家任务实现。从体系解释的角度来理解，在“公民的基本权利和义务”章并没有对环境事务进行规定，“环境权”并没有成为宪法上的权利。当国家任务变迁进入环境国家，国家积极介入社会生活，对环境事务在宪法上作出前瞻性与全局性的安排，这种安排不论是以环境权的方式，还是以国家任务的方式，但总的目标都是以环境质量的改善为向度。“生态文明观给环境法提出的总要求是实现人与自然和谐”，而“人与自然和谐状态是可以用环境质量标准来表达的状态”，实现人与自然和谐状态法规范的“直接规范目标是只有政府才有能力使之实现的目标”。在这个意义上，我国环境宪法的规范采取了国家义务的方式，而非环境权的方式，并且是在国家任务导向下的国家义务宪法制度安排。虽然宪法没有规定“环境权”，但并不意味着宪法对公民环境权利的漠视，国家任务表达的是对国家未来状况的一种愿景，即“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，这是公权力机构在宪法上的客观法义务。基于立宪精神与宪法的核心价值诉求，国家任务的实现是以保障公民基本权利为国家目的，国家义务型的环境宪法在价值追求上与国家目的和立宪目的具有一致性。
四、以环境法典实现环境宪法续造
我国环境宪法的基本结构已经形成，从环境立法的目的与环境治理的基本逻辑出发，当前的环境宪法符合宪法秩序的法规范形态，是环境事务认识论深化与中国环境治理经验的框架性结论。环境宪法从环境事务和部门法角度切入，将环境事实纳入法规范体系，连接了规范宪法与环境事实。围绕生态文明建设的国家任务与实现和谐美丽的国家目标将会对公权力作出严格的宪法约束，回应社会对环境议题的关切。国家义务而非环境权的宪制模式的宪法与法律效果有待宪法实施的观察，环境宪法精神的重申与环境宪治的实现有赖于环境法律体系的完善与环境法律制度的协调安排。从功能与效果来说，环境法典化是形塑环境法律结构与体系的重要努力，是打破基本法、部门法藩篱的尝试。
(一)环境宪法精神与环境宪法发展
传统宪法以及宪制是以自然法和自然权利为法理基础塑造的，人与自然和谐的理念以及生态的价值因此被忽视了，宪法规范的缺位致使环境污染和生态破坏的情形愈演愈烈。随着国家任务的变迁，环境治理与生态文明建设成为一项根本性与基础性的国家任务。
首先，环境宪法体现了环境治理成为国家事务中的重要议程。2018年之前的宪法条款只规定了单行的环境资源事项，列举的情形十分有限，宪法规范缺位导致环境法律立法与执行的困境。环境宪法在生态文明与和谐美丽的概括下，为国家的环境治理提供总体思路，所有的生态环保事项都可以寻求宪法位阶的支持。这是国家任务变迁的宪法回应，国家治理完成了“环境国家”的转型。在立法层面对国家政策进行宣示，表达国家对生态环保的重视，这对于实现国家法律体系的“绿化”具有重要意义。国家涉入环境事务并由公权力机构具体承担生态环保职责是环境国家的内涵，在国家任务的约束下履行国家环境保护义务，这是当前我国环境法治的核心与关键。虽然，从整体来看，我国的宪法仍然具有极浓厚的“工具主义”意图，但其结果导向生态文明也是较为不错的选项。
其次，环境宪法是公民所有相关环境权利的保证书。国家任务驱动型的环境宪法为国家权力设定建设美丽中国的义务与责任，国家任务服务于国家目的的实现，宪法是以国家目的为旨归的，宪法秩序下的法治是人们追求的治国安邦的理想，其目的是实现真正的人的权利和其他基本权利。因此，从立法目的解释的视角，国家环境义务的履行是为了公民环境权利的实现，如果从经验与事实解释的角度出发，“国家义务”可能比“环境权”模式在保护相关环境权利方面的法律效果与社会效果更好。“宪法规定的公民基本权利有27项之多，但其中9项则长期停留在宪法‘字面’上，其中就包含传统的基本权利。”宪法审查的缺位使得某些基本权利仅仅成为宣告性的文本语言，对于环境事务与决策的情势紧急性、专业技术性与社群审查必要性来说，这种宣告性的“文本权利”的意义与价值不大，但是环境保护作为国家公权力的义务则意义巨大，特别是在强调“责任政府”的当下，它是一种“政府必须回应并积极满足民众的基本要求的责任”，是“一种与民主、法治、自由相联系的制度性安排。”否则，会受到“问责”的政府运行机制。这就意味着公权力主体以及机构的负责人从执政安全的角度考虑都必须认真对待宪法设定的国家义务。
再次，环境宪法设定了具体标准来监督公权力的行使。公权力的行使要受到人民的监督，这是公民和国家权力关系的重要原则，在生态环保议题上更是如此。在《宪法》第2条和第27条原则性的宪法监督之下，环境宪法为公权力设定生态环保义务，结构比较完整、内容比较系统，这为人民监督公权力在生态环保方面职责履行提供了宪法依据。国家任务导向国家发展与国家目的，所有公权力都应当沿着国家任务的方向致力于实现国家目的，如果公权力的行使偏离了国家任务导向下的国家目的，在法律与政策制定、行政决策等过程中无视生态与环境的价值，则人民会要求公权力回归宪法上的国家任务。这是通过具体的判断标准来进行的宪法监督，而非在一般的感觉与建构的意义上进行的监督。
最后，环境宪法对全国人民具有教育意义。“在多元主义的社会里，宪法表达的是一种形式上的共识。公民们愿意用这样一些原则来指导他们的共同生活，这些原则，因为它们符合每个人的平等利益，可以获得所有人的经过论证的同意。”宪法的实施与效果不仅源于其规范性的根本法威慑，更在于公民对宪法的认同、尊重和宪法信仰，宪法对环境价值的规范认可反映了生态环保成为国家共同体的利益与公共善的地位。宪法认同的本质在于寻求宪法的价值导向与公民的普遍信念、习惯和民族的共同意识的某种契合，要寻求这种契合，公民教育就是其中非常重要的环节。环境教育是公民教育中至关重要的组成部分，“环境教育是促进可持续发展和提高人们解决环境与发展问题能力的关键。”通过环境宪法的宣示，让公民的环境教育上升到新高度，从而将认识自然、热爱环境铭刻于每个人的内心，感悟到环境宪法的力量，减少碳足迹就是一个不错的开始。
(二)环境宪法逻辑下的环境法典展望
环境宪法的基本逻辑就是从环境保护领域与环境社会秩序出发，以宪法原则、宪法权利与义务为主线，总结和归纳环境保护领域基本性、最高性以及机构性的规范，并使其成为宪法在环境保护领域的“投射”。环境宪法是环境保护法律体系与法律规范原则性与框架性的基础，环境宪法的原则、规范、制度与框架需要通过环境法律体系来实施。世界各国环境法律发展的历史表明，针对单行的环境与资源要素制定的具有应急性的环境法律与具有整体性和生态联系性的环境问题的解决之间存在不协调性，在环境法律发展到一定程度之后，环境法律的发展应当以综合性与协调性为目标。特别在环境宪法对于环境问题解决与环境法律发展的方向作出设定之后，体系化的环境立法更显迫切，法典化应当是诸种努力的方向之一。“环境法典能够对不同环境领域进行必要的统一，并将不同的法律规则有机地联系起来。”因此，为适应环境宪法及环境宪治的要求，探索制定我国环境法典就十分必要。
首先，环境宪法宣示国家对环境问题的规制已上升到国家的最高法律规范，所有环境法律都不得违反环境宪法的规定。环境宪法以国家任务为导向，以国家义务为主要内容，为公权力机构在生态环保领域划定了中长期的行动路线图，对环境立法作出总体性的目标要求和战略规划。环境问题具有综合性、政策性、广泛性，针对环境、生态、资源、经济社会发展的可持续性与一体化等，环境宪法的概括性并不能直接体现于环境单行法中，人与自然和谐的思想与可持续发展的理念践行需要综合性的法律体系设定。“立法者不应只局限于立宪者原来的标准，而是必须依照立法时代社会的演变，主、客观需要的增长，而做充实。立法者在宪法委托内扮演着一个不仅是执行宪法，又是充实宪法的角色。”环境法典应当与环境宪法形成良好衔接，提供宪法具体化的基础性的制度、规则和价值体系，实现环境宪法的愿景。在“绿色执政”的理念下，环境法典应当具有实现生态文明宪法的工具性价值。通过环境法典的制定过程，可以在全社会形成关于生态环保的社会共识，让公众知晓环境法律，了解生态、环境与自然资源系统及其相互关系，将环境宪法的概括印象具体化，提升环保意识，产生广泛的讨论与深刻的环境影响力。
其次，环境法典为环境法律体系与制度提供体系化、综合性、协调性与框架性的基本法理，在环境法律理念、方向、原则、制度与机构等方面提供统一标准。自1979年以来，我国环境法经过近四十年的发展，环境法律体系已基本形成，但“环境法律制度对社会关系调整达不到建立与维护环境公平正义的要求，与新时代对生态文明法治建设的要求存在明显差距。”“我国目前环境法律规范已经蔚为大观，但缺乏体系建构，对环境法治产生诸多不利影响，需要对其进行体系化。”环境立法多，难以综合理解，监管机构也需要协调。环境法典可以为环境法提供统一的价值基础，对于环境权利义务关系、环境法律关系、环境法律规范体系与环境法律责任等方面进行基本规定，将各环境与自然资源领域的立法经验进行整合，通过环境法典，“可防止各环境法规研究与执行单位基于本位主义所形成的各领其政之观念，可形成整体环境法学者共同致力研究之目的，对环境行政组织的整合亦有贡献。”另外，我国的环境与自然资源长期以来实行的是分离性的立法模式，较少以自然生态系统的整体属性来立法，区域分割、部门分割、类型化的立法长期受部门利益与地方利益的困扰，监督与制约缺位使得公共权力部门化的现象较为突出。现行的《环境保护法》在立法位阶上并非基本法，与部门属性的污染防治法、自然资源保护法、生态保护法等同属普遍法律，尽管具有综合性的特点，但具有适用上的困难。改革创新的环境法典将在环境宪法的统领下，将分散的环境法律系统化，消除各单行法律之间的冲突与矛盾，促进逻辑性的环境法律体系形成。这样，统一的环境法典将具有普适性与透明性的特点，并且对于未来可期待的其他环境法律可以授权，以保持法律体系的开放性与协调一致，提升政治影响和发挥实际效用，使环境法达到更高的形式合理性与实质合理性。
最后，环境法典的总体框架包括环境法的基本理念、目标定位和体例选择。立于可持续发展和人与自然和谐的理念，确保当代和未来拥有一个良好与健康的环境，对一切危害环境与人类生存的行为都应当进行规制。这种基本理念体现了法典化过程中关于环境保护的伦理、法理与哲学思想，直接影响法典的目标定位、框架结构、文本设计等。就目标定位来讲，基于我国的发展阶段、政治过程和立法认知，不宜采用法国与德国式的精细化、封闭性与全面性的环境法典编撰。而瑞典实用主义的环境法典对我国较具借鉴意义，它是一种框架式的法典化，具有开放性，整合与修正了既有的环境法律法规，实现了环境立法的现代化。就体例选择来说，应当包括总则和分则的基本结构。在总则部分，基于国家任务变迁与生态文明的环境宪法要求，以现行《环境保护法》为原型，设置立法目的、基本原则、权利义务、环境信息、公民参与、基本制度、环境机构、环境资金、环境责任等，建立环境法律规范与治理工具的统一体系。在分则部分，就环境污染、自然资源减少、生态破坏等环境问题根据不同的环境与资源要素进行有针对性的规定，使总则的内容具体化。总体而论，应当立足于生态系统的整体性，注重环境与发展的综合决策，以生态系统关联性与跨部门和跨地区统筹为基本方法，按照“预防—治理—救济”的环境治理逻辑进行体例设置，特别注重程序理性，以生态系统服务功能整体观与全局性进行法典结构设置，避免不同法律规范在不同领域由不同管理部门针对同一环境行为进行的规制，改善环境法律的适用程序，提高环境法律体系内在的统一性与逻辑性，并且关注新出现的环境问题。重要的是，环境法典不仅仅要逻辑自恰，还要在一个足够稳定的法规范结构中，通过价值与制度体系形塑与其他法律良好的沟通。
五、代结语：宪法秩序下的环境法律愿景
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