【边疆时空】陈波 | 危局中的赌局：第二次台海危机中美国使用核武器决策再考察

浙江师范大学边疆研究院

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联合主办

陈 波

华东师范大学历史学系、社会主义历史与文献研究院副教授，在《历史研究》《世界历史》等刊物发表论文多篇。主持并完成国家、省部级项目多项。研究方向为冷战史、美国史。

摘 要：1958年第二次台海危机期间，美国政府虽屡次威胁对中国大陆使用核武器，却最终未有实际行动。究其原因，危机发生于美国检讨“大规模报复”战略、调整国家安全政策的当口，高层处理地区危机缺乏统一、可行的指导方针。同时，更多的美国军方档案显示，当时美国核武库中无可用的“清洁核武器”、远东常规力量长期投入不足、远程军事调动匆忙混乱也让核打击无从兑现。军方之所以高调推进“使用核武”，一方面是对大陆进行核讹诈，另一方面则妄图以台海危局为赌局，博取原有核战略免遭抛弃的命运。

关键词：美国；核武器；第二次台海危机；艾森豪威尔；杜勒斯；大规模报复战略；有限战争

2021年5月22日，《纽约时报》重提第二次台海危机中美国准备使用核武器的那些“未能解密的档案”，一时间台海问题再次引发人们的关注。1958年是美国在远东地区部署核武器的第一年，为了履行《共同防御条约》，同时加强台湾的防务以保持台海均势，美国在台南的美军基地部署了核武器，为其提供核保护伞。然而就在当年夏天，第二次台海危机爆发并成为检验其“大规模报复”战略和远东地区核部署有效性的“试金石”，最终美方在基本完成远东地区的战术、战略核武器部署的情况下，仍然“未使用”核武器。目前国内外学界从不同角度，对第二次台海危机中美国关于使用核武器的决策问题，有过一些研究，但并未从美国安全战略调整的视角探讨这一问题。对此，有两个层面仍有进一步探讨的空间：第一，就时间节点而言，第二次台海危机恰好爆发于美国政府安全战略调整时期，在使用核武器的问题上，美国遇到了“大规模报复”战略无法应对地区危机的困境。第二，就实践操作而言，美国核武库中当时并没有可以用于局部战争、当量小且危害低的“清洁武器”。“使用核武器”既无应时的战略支撑，也无与之相配合的技术和装备，这成为影响美国使用核武器决策的重要因素。本文试对此展开论述，以期深化第二次台海危机与美国核政策等相关问题的研究，为未来有效应对台海形势提供参考。

一、美国政府对核政策的反思与检讨

1955年4月，第一次台海危机结束。经过这次危机，美国总统艾森豪威尔得到的经验教训是，即便“丢失”部分外岛，国民党在台湾岛内的地位也不会受到太大的影响而对美国来说，盲目卷入台海争端得不到绝大部分民众以及西方盟国的支持。危机过后，中美在日内瓦的大使级会谈也没有对双方关系的发展起到实质性的推动作用，只是解决了交换战俘和滞留人员的问题，特别是在解除对华贸易禁运上没有任何进展。1957年6月28日，国务卿杜勒斯在旧金山发表演讲，表示“要消灭社会主义的一切图谋”，当年12月大使级会谈中断，美国彻底关上了双方对话的大门。随着美国加紧制造“两个中国”局面、不断增加对台援助力度，特别是1958年初将可携带核弹头的“屠牛士”导弹输入台湾，反倒让蒋介石看到了反攻大陆的可乘之机并逐步扩大在金、马等外岛的布防，两岸局势遂日趋紧张。

实际上，自1955年美国政府高层即已开始检讨其核政策和国家安全战略，各方争论不断，到1958年仍未达成一致意见。可见，第二次台海危机恰恰爆发于美国安全战略的转型期，美决策者们越来越意识到“大规模报复”战略在应付地区冲突中的局限，需要制定更具灵活性的军事战略。

首先进入美国政府高层议题的，是在核威力不断增大、核试验不断增加且事故频发的情况下，美国国内与国际社会对突然爆发“核大战”有多少的“耐受力”。艾森豪威尔建议组织各个领域的专家对此进行研究。1955年10月，国家安全委员会(以下简称国安会)要求国务院先行筹备。一个月后，国务院提出了研究小组专家名单。这项研究任务须在1956年12月1日前完成，设定的主题包括：核武器对人们态度和行为的长期影响民众对领导人发动核大战的态度核大战对民众和社会组织的影响。这个议题主导了1955至1957年间美国政府内部有关核武器及相关政策的讨论。

关于此议题的研究报告，于1956年11月21日被提交给国安会。报告指出，美国在没有显著改善自身预防措施的情况下，遭到大规模核攻击会导致大约5000万人死伤，且会使战时政府处于危机之中，国家也会分裂。在突然袭击中，人们的心理会因为核战争破坏程度及其造成的死伤规模而受到冲击。对此，美国政府和一些民众领袖应该就核时代的国家安全问题实施公众教育和制订行动计划，包括对核袭击的准备而且民防计划应该融入政府的常规运作和社区常规活动中。“在应对核时代存在的各种复杂问题和危险时，美国人民的传统和制度能够赋予他们力量，但这种力量必须通过有效的教育、激励人心的领导力来培养。”在报告的结尾，专家组认为随着人们意识到核武器的破坏力，所有国家的人民，“当面临核武器能够具备相互摧毁的能力时，将不大可能支持民选领导人发动一场核大战。”

1957年1月底，国安会执行秘书莱提交国安会的备忘录对该报告内容又进行了提炼，备忘录指出，研究此项任务的最初目的是请各界专家对关键性问题进行小范围讨论，实际的结果已经超越了这个目标而报告提出了很多涉及国家安全评估的问题，特别是面对核时代的大规模战争，除了大量平民的伤亡，国家也将陷入分裂，这些后果值得关注。参谋长联席会议(以下简称参联会)讨论了该报告后，表示支持国安会的看法。

除了讨论核武器对人类社会的潜在破坏力，美国决策层也开始从军事角度思考“大规模报复”战略的有效性。早在1957年8月，国家安全事务特别助理卡特勒就向艾森豪威尔反映，政策计划部门频繁提出的一个问题是，如何具备相应的核能力来应付有限战争。卡特勒指出，最初提出该问题的是国务院，后来国防部也表达了一定的关注。特别是近期，政策规划委员会的两位军方代表又提出该问题。至于如何应对，当时高层并无确切答案，但初步认为在国际局势紧张和财政限制并存的时候，优先考虑强化“遏制全球战争发生”的手段。鉴于兹事体大，卡特勒建议更高层级的决策部门(总统或国安会)组织专门小组对此进行讨论。

值得注意的是，前述莱提交的备忘录附有两份美国军方的报告。第一份报告主要讨论了核武器的威力与军事政策之间的关系。随着现代武器的发展，特别是爆炸威力的不断增强，认为只要核武器越大越多就能保证军事战略上的优势，这个思路是有问题的。因为，任何事物都有局限，特别是强调火力可能导致以下几种情况出现：情况一，敌我双方都最大程度地相互使用核武器情况二，双方互相使用核武器并采取防御措施，使得一方或双方免于完全被破坏情况三，面对一场小规模战争，双方都不希望扩大为核大战情况四，保持冷战对峙或出现比情况三更小规模的游击战。面对情况三所反映的局部战争，一味增加核武器威力不是长远之策，即使使用当量较小的战术核武器也不合适，因为“这种武器会伤及自己的军队，而且在发射或取消发射之前必须获得充足的情报”。第二份报告则认为需要重新考虑越来越依仗核威慑的政策。“如果要实现威慑，一国必须有能力且有意愿使对手确信冒险行动无利可图。如果不能做到这两点，威慑就会失败，反而刺激对手。”而对于美国来说，其有“能力”即有战略空军、航母、导弹潜艇等强大武器，但没有充足的“意愿”——有什么力量能够推动总统按动核按钮，毁灭千万计的俄国人甚至美国人，两国工业、城市遭到破坏，世界还可能被污染？没有人知道。报告认为，只有两国国土直接遭到攻击时才可能发生这种极端情况。而且，如此“冒天下之大不韪”的行为得不到盟国的支持。所以，对于可以依靠核威慑来进行局部战争，报告持极大的怀疑态度，但没有提出更好的办法。两份报告指出了问题却无解决方案，“大规模报复”战略在应付局部战争上的困境已初步显现。

1957年10月，苏联卫星“斯普特尼克”成功发射，极大震动了美国社会和政界，美国媒体也惊呼美苏之间出现了“导弹差距”。这种状况意味着美国在战略武器投放能力上大大落后于苏联，其核优势遭到了严峻挑战。为此，艾森豪威尔决定再次组织专家委员会来研究对策。11月7日，国安会将完成的报告——NSC5724号文件提交给总统，此即著名的“盖瑟报告”。艾森豪威尔准备通过他比较习惯和信任的国安会会议来讨论这份报告并制定具体政策。12月16日进一步修订的NSC5724/1号文件，实际上就是要求各部门对盖瑟报告提出评论与建议。自1958年1月开始后的6个月内，国安会召开的大多数会议都在讨论报告提出的问题。总体而言，盖瑟报告建议美国回避战略力量的弱点，增强弹道核导弹研发能力，改善应对有限军事行动的能力，重组国防部，建设保护平民的避难所。报告还认为美国必须迅速做出反应，否则将失去在战略上制衡苏联的机会。“盖瑟报告极大地影响了艾森豪威尔第二届任期的国家安全政策。”

而对于前述1957年8月卡特勒提出的建议，直到1958年4月7日，国务院和国防部才举行联席会议，从“安全战略”的高度检讨“大规模报复”战略形成以来的美国核政策。会上，杜勒斯对目前“有没有足够的威慑能力”表示担心，同时认为该战略可能还有效，但“实施会有局限”。自1950年以来，核技术发展迅速，美苏都拥有了较大的核武库。美苏之间的核大战不仅会毁灭双方，也会让整个北半球不再适合人类生存。同时，盟国越来越不能接受因局部冲突而引发核大战，美国和他们的分歧会日益加大英国、法国、德国甚至意大利都对美国的“战略观念”提出了质疑。杜勒斯还指出，美国尚未研制出合适的新型核武器以促使本国设计出一种“适合区域而非全球防御的”理念，而且若要研发出此类武器，所要耗费的时间不会短。他甚至提出，美国是否已经成为原有战略思想的“囚徒”或是陷入了恶性循环？如果没有“清洁”的战术核武器，美国的战略设计就无法实践。当然，他的意思并非是放弃“大规模报复”能力，而是认为美国应该增加在应付地区危机方面的灵活性。国防部部长麦克尔罗伊认为“武器的设计和生产应反映战略观念的变化”，战略观念变了，武器应该随之进行改进。参联会主席特文宁说，美国大当量和小当量的武器都在顺利研发和生产。海军作战部部长伯克也认为美国不缺乏打大战的能力，但应该尽快修订军事战略以应付介于常规战争和核大战之间的战争情况。参联会成员、陆军参谋长泰勒补充道，现在确实没有符合“有限战争”要求的战术核武器，要到1960至1961财年才能生产出来10吨当量的小型核元件。会后，卡特勒给了杜勒斯和麦克尔罗伊一份备忘录，阐述自己在这个问题上的观点。他认为核大战已经过时，因为作为一种国家目标的实现手段，其造成的破坏无法估量。“大规模报复”战略旨在威慑，而不是实施，主要针对的是苏联一些人口密集型城市而非军事目标，所以在双方都有能力报复彼此、摧毁对方的当前，该战略不仅不可行，而且一味投入其中，反而会影响美国应对局部冲突的能力。“应对有限战争，美国的目标应该是稳定局势，而非力求速胜、引发敌对的反应，最终导致大战爆发。”

这次会议对于理解第二次台海危机中美国在使用核武器上的相关决策，非常关键。就在危机爆发前4个月，美国高层内部的讨论清晰地表明，这一时期美国的因应之策实在是“捉襟见肘”：如果准备在地区冲突中使用核武器，核武库中并没有可供调用的“清洁核武器”如果主要依靠常规力量，则取决于危机一旦爆发，美国紧急部署、调动和运输常规兵力的能力。似乎最可行的，就是利用虽已过时、但尚可利用的“大规模报复”能力来威慑对手，避免局势失控，最终实现美国的目标。用卡特勒的话说，就是“有限侵略的应对目标及其手段必须是有限的，外交和军事行动的原则应限制在不宜‘赢得过多’——赢得战争的目标应该被‘稳定局势、避免升级’所取代”。

如前所述，军方早已提出“大规模报复”战略存在局限，盖瑟报告的出台又让这个问题愈加凸显。1958年3月，国安会要求国务院和国防部尽快完成有关“有限战争”的评估。5月间，一直在调研有限军事冲突应对能力问题的陆军部，也建议高层早日组织各部门联合研究。最终在6月，《当前至1961年7月1日美国和盟国对有限军事行动的能力》报告出台，由麦克尔罗伊和杜勒斯联合签署并提交给国安会。这份长达265页的报告，专门对远东地区发生的有限军事行动做了假设性评估，并提出“在启动和执行有限军事行动中，决策过程的决定性因素是政治而非军事”。报告除了分析盟国对有限战争的态度和支撑力度之外，还指出：在诸多有限的军事行动中，核武器只是最后的选项。即便如此，应对这种冲突必须做好准备工作，新的核元件开发和配套设施建设是必要的。但是报告认为，目前美国在远东地区的准核武器能力不足。最适合于有限战争使用的、属于高能范畴的“清洁核武器”，最快也要到1961年7月才能研发出来。而且，如果限制使用核武器，很可能要额外部署军队、建立海外军事基地和设施，加强海、空军连接本土的通道建设和海外后勤保障运输能力建设。应对有限军事行动的效果，取决于海空力量能否及时支援特别是美国本土军力的投放速度。

美国高层在讨论调整核战略时，多次谈及核武库中并无满足有限战争的武器装备。这是因为自福龙丸事件发生后，美国军方开始注重对小型核武器实用性特别是核弹空爆效果的评估，其结果却不如人意。1955年7月，参联会曾指示武器系统评估小组评估在军事行动中使用核武器产生放射性尘埃的影响。1956年7月，美国在太平洋进行“红翼鸫行动”氢弹试验后，高能热核武器爆炸产生的大量放射性物质，不仅引起了公众的关注，也引发决策者对核武器使用乃至核政策的思考。在原子能委员会主席斯特劳斯的推动下，军方开始寻求研制上述报告中提到的“不会导致人类灾难”的“清洁核武器”。对此，1958年3月20日，艾森豪威尔专门召集参联会及幕僚进行讨论，在会议上大部分人认为“清洁核武器”能够避免放射性尘埃带来的问题，而且在局部战争中使用这种核武器，可以避免战争“升级”为世界大战。但是军方对发展这种核武器的前景并不乐观，认为以美国的技术能力需要5—10年才能将其制造出来。

同时期，参联会要求联合战略规划委员会考察空爆核武器的实战价值。1957年9月，武器系统评估小组向参联会提交了《放射性尘埃研究》报告，指出放射性物质不仅在军事上“存在问题”，而且在政治、经济乃至社会心理层面都有负面影响。参联会要求这些信息必须在修订核政策时予以参考。1958年4月9日，参联会批准了《1958年7月—1959年7月联合战略能力规划》报告的核武器附件，其中对使用空爆核武器的操作程序做出了指导。报告得出的基本结论是，空爆核武器在破坏性和投放方面虽有其军事价值，但更适用于核大战。空爆在军事上的不利因素有很多，放射性尘埃不仅对敌方产生影响，战场上的美军及其友军同样也面临严重威胁。加上投放区域、气象条件等多种因素的影响，使得其破坏程度很难被控制。综合考虑，报告认为“使用空爆核武器带来的危害，可能会大大超过军事上的收益”。7月初，根据国安会的指示，参联会敦促武器评估部门建立机制，对海外引爆核武器产生的放射性尘埃进行监测和报告。同期，原子能委员会还向国安会提交备忘录，预测世界人口范围可承受的核爆当量。上述诸文件表明，空爆核弹会引发大规模平民死伤以及美军伤亡，而在有限战争中可以使用的“清洁核武器”尚无踪影。

然而，正是这种“纸上、手中皆无可谈之兵”——“大规模报复”战略引发的争论，导致美国高层在应对地区冲突上没有形成统一策略，特别是空爆之后放射性尘埃在军事、政治乃至人们心理层面存在极大的负面影响，进一步凸显了美国核武库中现存大当量核弹无法用于实战。而此时台海地区已是阴云密布，一场考验华盛顿的危机正悄然逼近。

二、危机爆发前对使用核武器的继续争论

在内部深入讨论“大规模报复”战略有限性之前，美国政府高层将第一次台海危机期间没有使用核武器主要归咎于内外环境和条件，并未反思其安全战略本身。因此，在两次台海危机之间，美国仍然按照既往策略加强台湾防卫。1958年上半年，可发射核弹的“屠牛士”导弹入台，更是助长了蒋介石的气焰。1958年5月7日，参联会通过了NSC5723号对台政策文件的执行进展报告。第二天，特文宁给国防部部长的备忘录显示，2月份国民党当局曾向美国提出导弹要求和提议原子能用于其他用途，即请美国向台湾有关人员提供培训课程以使用导弹和核武器。参联会经过考虑，制定了JCS2118/100号文件，该文件认为台湾是适合部署中程导弹的地区，其优先次序低于北约和其他非北约欧洲地区。但美国在考虑以某些现代武器加强盟国的军事威慑和报复力量时，“会同时考察接收国保持和使用该装备的能力以及国内安全程度”。参联会最终认为台湾还不具备这两个条件。华盛顿最担心的，是不知道蒋介石获得导弹、核武器这些装备后会用作何处。

前文述及，1958年6月中旬国务院和国防部联合出台了有关有限战争的对策报告，其中附件B就是专门针对台海地区发生有限军事行动的评估，具体内容包括台海发生局部冲突的可能性及各自目标、蒋介石政权可提供的支撑、亚洲及其他各国的反应、美国应对方案等方面。该报告假设中共军队渡海作战，第一阶段由国民党和美军共同抵御7—10天，并发出使用核武器的警告。这份文件的重要性，在于它提出的诸多问题，均在危机爆发后成为制约美国使用核武器的因素。比如，在讨论日本的美军基地时，文件判定如果美国进入到使用核武器的阶段，日本政府很可能会禁止美国使用日本领土范围内的基地。该附件还敦促总统对军方酌情使用核武器进行提前授权，包括第一阶段的“警告使用”和第二阶段初期的“使用”。当然，选择使用核武器是谨慎的，主要针对登陆作战部队，其后是轰炸机场、港口、发射基地、通信网络等军事目标。为了减少平民伤亡，同时做好军事上的动员和准备，美国在使用核武器前将给出7—10天的警告期限。文件的最后，还对苏联的角色进行了估计，认为莫斯科可能会给予支持，至多以志愿军的形式出兵，且在初期不会提供核武器。

显然，美国是否决定使用核武器，苏联是一个重要的变量。在赫鲁晓夫秘密访华前夕，按照国安会的指示，中情局对远东地区爆发有限冲突做出评估，如果美国使用核武器，中苏和“自由世界”会如何反应。报告得出的结论是，中苏会进行核报复，对台湾或第七舰队使用核武器。而在“自由世界”，亚洲国家会在一开始强烈反对使用核武器，如果美国能够迅速解决危机并不伤及平民，舆论会逐渐朝着有利于美国的方向转变。一旦危机升级或拖延，反对的国家会增加。

1958年7月31日，赫鲁晓夫秘密访华。毛泽东与之会谈4次，均未提及台海问题。8月3日，双方公开发表联合公报，这无疑是对台、对美释放重要信号。连蒋介石都认为这是双方9年来合作关系中最重要的一次，立即料定大陆即将对台有所行动，如果制定好对策，则是“反攻复国唯一之良机”。同日，蒋“警告”美国“大使”庄莱德，称中共军队即将有所动作。

台海局势似乎千钧一发，大洋彼岸已是风声鹤唳。参联会在8月初即建议国防部做好准备，增加对台军事装备援助，向远东调集美军以防卫台湾。比如空军可以给台湾提供响尾蛇空对空导弹和F－86F型战斗机。12日，台“驻美武官”卢福宁向蒋介石转告美国国防部意见，台方原来坚持索要的F－100型战机因库存不足改为F－86型交付。美国长期依赖核报复能力，导致其在远东的常规力量投入不足，一旦发生危机，难免首鼠两端。杜勒斯也意识到了这一点。8月初，他与白宫助理格雷曾讨论在美苏导弹技术发展情况下，监测苏联“突然袭击”的可能性。结果两人都比较悲观，预计至少要到11月美国才能具备监测能力。对于台海局势，杜勒斯认为美国很可能要面对常规力量不足、使用核武器的局面。

8月12日，杜勒斯与艾森豪威尔讨论日益紧张的台海局势。杜勒斯认为外岛只是在心理和政治上重要，这一点得到了艾森豪威尔的认同。紧张局势之所以出现，是苏联拥有了核导弹之后“共产党集团”在边缘地带试探美国的决心。杜勒斯表示，如果美国坚持不出兵，爆发大规模战争的可能性就不大。就在同一天，完成“压缩饼干”系列核试验后，美军方向总统进行汇报，提到一种小型核武器的试验效果很好，“非常有发展潜力”。艾森豪威尔听后慨叹，热核武器威力巨大，却比不上国际舆论的力量，后者更能束缚美国的政策。显然，缺少“清洁核武器”的支撑，“大规模报复”向“有限战争”转换是无法实现的。

在第二次台海危机爆发前后，曾任国务卿原子能事务特别助理、1957年升任负责政策计划的助理国务卿史密斯，是艾森豪威尔政府内始终反对使用核武器的官员之一。8月13日，他给副国务卿赫脱一份备忘录，就第二天国安会即将讨论的台海局势提出建议。备忘录透露，当时参联会的作战计划是：如果大陆对外岛、台湾或韩国发起进攻，美国深入大陆对包括上海、杭州、南京和广东在内的军事目标进行核打击。这些地方人口密集，袭击必定造成平民死伤。备忘录还附上了当时热议的“有限战争”问题之要点，并认为一旦大陆进行报复，就是美苏核大战的信号。在史密斯看来，以现在军方的战争规划，美国将面临核大战的风险，防卫金、马在政治上是行不通的。如果要做，美国必须改变军事策略，另外制定一种“能够限制战争升级”的方案。

就在13日当天，国务院和国防部举行联席会议，就大陆夺取外岛的可能性进行研判，并向“至1961年7月美国与盟国在有限军事行动中的能力”工作委员会提交了报告。该报告包含一个附件，专门分析了金、马防卫中的有限战争问题——如果大陆的意图是夺取金、马，美国必须尽快做出反应，包括决定使用核武器，目标在金、马范围500英里半径内。军方为了灵活应对，会前准备了针对全面战争的核报复力量和应付有限战争的力量两套方案。同时认为在有限战争的必要阶段，美军是可以使用核武器的，不过须由总统决定是否授权。这份材料说明，高层对台海局势的分析和因应，与同期正在激辩却未有答案的“有限战争”问题有着紧密的联系。

8月14日国安会会议后，与会者留在总统办公室讨论台海问题。特文宁陈述了军方的看法：第一，美国应该支持国民党军，如有必要则动用美军，防止大陆封锁金、马。第二，如有需要美军协助国民党防卫大陆进攻外岛，“应该授权美军对中共在台海附近的机场使用小型核武器”。第三，美国应该公开上述两项政策，让对手保持“猜测”的心理。艾森豪威尔认为外岛没什么战略价值，也非进攻台湾的跳板，但是现在国民党在那里布了重兵，反而让美国面临两难。当讨论到大陆是否会进攻金、马及空袭台湾，特文宁与艾森豪威尔产生了分歧。赫脱指出，如果要防卫外岛，不仅要轰炸福建沿海的机场，还可能会轰炸上海及江浙地区。特文宁表示参联会正在为此制定作战细节。艾森豪威尔认为如果大陆对外岛发起公开行动，美国应该非常谨慎，不要立即采取措施，导致冲突扩大化，而且苏联可能会介入，毕竟中国是其最大的盟国，“美国的行动应该有明确的限度”。赫脱问及，如果美国使用核武器，中苏会否使用核武器进行报复。特文宁答道，如果美国使用小型核武器，大陆就不会。在会议的自始至终，总统多次强调大陆进攻外岛、出兵台湾的可能性很小。会议结束前，艾森豪威尔表示，这个时候美国没有什么可做的，言外之意是要静观其变。

美国军方则未“静观”，国防部加快在台海地区做出军事部署，包括给国民党军F－86战斗机提供40枚响尾蛇导弹，以及向台湾调防F－100战斗机等。参联会还建议加强美国在远东的军事能力，甚至考虑在台部署“奈基－大力神”导弹。就在金门炮战打响前两天，参联会制定的一份编号DM－280－58的文件以附件形式列举5种情况下美国的应对方案：

方案A，针对台海地区日益紧张的局势，美国的行动包括：采取步骤增加对台空防能力的援助，甚至考虑尽早部署奈基导弹。通过第七舰队和空军调防来增加美军在该地区的威慑力。但是，美国不能放松约束，不能允许国民党军队轰炸大陆机场设施。

方案B，当大陆空军开始渗透并对台湾或澎湖的空军基地采取行动，美国将动用部署在台和第七舰队的飞机来应对。如果大陆行动的规模较大，美国空军和海军可以攻击大陆沿海空军基地并使用常规武器或核武器，以及部署在台湾的“屠牛士”导弹。参联会认为使用战术核武器不会导致与大陆的全面战争，反而会使大陆停止进攻。如果大陆以强力反应，美国将使用或不使用核武器来深入大陆，展开空袭。

方案C，若大陆采取以空军和海军封锁外岛的方式，美国将通过空中掩护和海军护航来保证运输补给。这一行动有可能需要打击中国内地的机场，甚至需要动用核武器，这可能引发中美大战。

方案D，如果大陆对外岛发起攻击便意味着中美大战不可避免，美国将使用核武器，并出动战略空军轰炸大陆的有关目标。

方案E，若大陆对澎湖和台湾岛发起进攻，美国需要尽早对进攻的军队使用核武器。

总之，从历次美国高层召开的会议和参联会的内部文件，可以看出美国政府内部就大陆实际意图、美国应对方案等问题，出现了比较严重的分歧，而未见夹在两边的艾森豪威尔本人有太多主见。特别是在使用核武器的问题上，国务院基于几年来对“大规模报复”战略局限的认识，以及“有限战争”争论悬而未决这个事实，明确反对在台海地区使用核武器。而以参联会为代表的军方，明知空爆方式在军事上尚存隐患和操作难度，且对“清洁核武器”的研发前景亦不乐观，却在制定具体的方案时将使用核武器放在应对危机的军事选项里比较重要的位置。这种表里不一，回避矛盾的做法，必定在危机爆发后产生消极后果。

三、无法兑现的“核报复”与“核打击”

1958年8月24日即炮战打响的第二天，庄莱德就急晤蒋介石，转达了美国国务院讨论的要点，核心意思就是台湾当局在对大陆采取任何军事行动前都应与美国协商。与此同时，美军加紧军事调防。陆军要求太平洋司令部准备为国民党军的运输船只护航，增强第七舰队力量，“埃塞克斯”号及4艘驱逐舰从地中海增援，“中途岛”号从珍珠港驶往台湾，此外紧急启动1959财年奈基导弹援助计划，且将美军掌握的导弹逐步过渡给国民党军使用。在外岛安全遭到严重威胁时，美军将通过空袭中国大陆沿海空军基地来援助国民党军，最初授权驻台美军使用常规武器并准备使用核武器。如使用核武器得到授权，在必要的时候将借此深入中国内地打击其军事目标。为此，参联会命令关岛的15架B－47轰炸机处于待命状态，该中队配备核弹，如果战事扩大，可对大陆进行核攻击。

8月25日，白宫召集会议，对参联会DM－280－58号文件拟定的应对第二次台海危机的方案进行讨论。参加的人员包括总统艾森豪威尔、副国务卿赫脱、国防部副部长夸尔斯、参联会主席特文宁、海军作战部长伯克、中情局局长艾伦·杜勒斯等。杜勒斯局长简要汇报了情况，并预计大陆不会发起夺岛攻势。会议讨论通过了为国民党军补给船只的护航方案。对于从地中海调动航母的军事行动，与会者都认为应通过公开或透露相关消息的方式向外界展示“强硬”姿态。夸尔斯则提醒，宣示武力可以对大陆产生效果，但也不要被蒋介石误读，还是要对他的行动加以限制。对于蒋介石可能要求对大陆的机场实施报复性袭击，艾森豪威尔明确说，可以追击对方战机，但袭击大陆机场需谨慎。对此，特文宁也表示认同，并承诺会把这一指令传达给相关人员。

白宫会议后，一直部署在冲绳的F－86D中队在得到命令后8小时内飞往台湾。防空混合编队分批次从美国本土出发，经夏威夷、中途岛和关岛飞往菲律宾和冲绳，9月12日全部就位。19日，援助台湾的12架F－104全部运抵并完成装备，运送F－104的运输机C－124同时运送了1472名美军士兵和860吨货物。总计调防的各式飞机123架，分别驻扎日本、台湾、菲律宾和冲绳。海军方面，“中途岛”号和“埃塞克斯”号加入第七舰队，在8月31日至9月7日之间，56架海军舰载机携带大量的防空导弹，从日本飞往台湾。艾森豪威尔要求美国护航舰船保持与金门3英里距离——既是政治也是军事考虑。政治上表明不在乎大陆提出的12英里限度，同时也避免过深的卷入军事上则保障第七舰队的航行安全。

对于外岛价值及应对策略，此时太平洋司令部的意见与前述参联会的5种方案并不相同，认为从军事角度来看，美国不值得因外岛而卷入一场战争，只不过它在亚洲一些中立或盟国中间有象征意义，即“心理因素大于纯军事因素”。可分4个步骤应对：第一步加强对台空中和台湾海峡的防卫第二步加强国民党军力量来防卫外岛第三步为国民党军的补给线提供护航第四步属于最后的主动性步骤，即对大陆进行空袭。同时，如果走到第四步，只用非核武器装备是无法达到目标的。

就在高层谋划应对方案之时，美国驻联邦德国大使布鲁斯发给杜勒斯一份有关赫鲁晓夫访华期间毛泽东关于台海局势谈话的“情报”：在双方会谈中，毛泽东表示大陆计划夺取金、马，如无可能也要破坏岛上军事设施，但并不打算进攻台湾岛。赫鲁晓夫则劝说毛泽东不要在此时出兵，并警告美国人有可能会干涉。应该说，这样一份与事实严重不符的“情报”无疑对美国判断中苏关系以及苏联是否会介入起到了重要作用。

8月29日，白宫再次召集会议讨论台海局势。夸尔斯建议将局势分为3个阶段处理：第一个阶段，大陆对外岛进行骚扰和封锁，美国将支持国民党军而美军则尽力置身于战事之外。第二阶段，大陆发动大规模战争夺取外岛，美军将加入战争，但不会动用核武器，也不能将战争扩大到涉事区域之外，包括军用机场。第三阶段，大陆力图进攻台湾岛，美军驻地司令官将等待华盛顿的进一步指示。经过一番讨论，对于当时处于的第一阶段，达成的一致意见是：国民党军力不济时，美军可以提供护航和保护，但严格限制在国际水域。从中不难看出，以夸尔斯为代表的军方的应对方案，变得越来越“务实”，即使大陆准备解放台湾，美国也不能贸然启动全面报复。实际上，让军方有所顾虑的，还有周边盟国的军事配合问题。8月30日，美驻日大使麦克阿瑟二世发往国务院的第493号电报，专门报告了台海危机期间使用日本基地的事务。在感觉美国有可能卷入台海危机时，日本政府坚持要求美国保持事前协商，特别是要使用横须贺和佐世保两个海军基地时，以确保中苏不会对日本进行报复。同时，驻日美军雇佣的日本劳工可能会在左翼领导下进行罢工。文件特别提到，如果美国最终动用了核武器，日本政府迫于公众和国会压力会借机要求美国撤出驻日美军，至少会中止在危机期间为美军提供停靠、补给和后勤服务。其实，这在讨论“有限战争”问题时已有预见，此时不过是应验而已。

9月2日，国务院与参联会讨论大陆进攻和夺取外岛以及美国干涉的后果。军方首先认为，外岛在台湾安全和政治上具有重要性，大陆一旦进攻并准备夺取外岛，单凭国民党军无法抵抗。关于“美国可能介入的性质和程度”这个话题，特文宁介绍说：按照军事规划，美军将对大陆火炮阵地和机场进行空袭，预计投放10—80千吨当量、空爆方式的小型核武器。参联会主张如果对大陆进行空袭，只有采用核武器，常规武器无法保证炸毁所有设施。当然这会增加冲突升级的风险，美国也会被指控为“入侵”。对此，在场的伯克和泰勒认为要想避免使用核武器，只有让大陆认识到美国别无选择，无论是通过传递信息还是通过一次军事行动。当前中美双方似乎都没有台阶可下，因此冲突升级的可能性是存在的。杜勒斯则指出使用核武器的政治后果，包括日本可能会对美国使用驻日美军基地有所限制。无论用或不用，对美国来说都可能会面临两难：不用，丢掉外岛有损于美国在盟国中的声誉使用，保住外岛同时也会影响美国的国际声誉。与会者比较倾向于承担第二个风险，否则一方面美国要重新改变整个防务思想体系(原文用了“philosophy”一词——笔者注)，另一方面将来遇到类似危机时，美国的决策会更加困难。参联会提出如果使用核武器，要留给太平洋司令部“足够”的时间做出“能否使用”的判断，这个时间阈值是4—48小时。泰勒最后补充道，台海危机表明美国需要增加常规力量，以在地区危机中保持更大的政策空间。

这次会议有两个值得注意的环节：一是使用核武器的决定再次受到原有防务思想的束缚，核报复与常规力量之间的矛盾继续凸显二是军方首次在会议场合提出使用“空爆”核装置，却没有如实说明该方式的局限，以至于大部分人对空爆形式不太了解。比如，赫脱在会后跟史密斯交谈时，就对使用空爆核武器表示困惑。高层对空爆核弹之危害不甚清楚，通过另外两例也可得到验证。一是，9月4日，杜勒斯与艾森豪威尔讨论核武器话题，后者认为这是所有问题的关键所在。杜勒斯特别指出：前些天参谋长们提到的空爆问题，但是文件并没有显示他们对此有何认识。二是，当天，按照艾森豪威尔的指示，杜勒斯给英国首相麦克米伦复信，提及“美国只会在必要的时候，使用不会产生放射性尘埃的小型空爆装置”。足见杜勒斯对当时空爆技术和影响的无知。

会后，杜勒斯与史密斯私下对军方的规划进行了讨论，杜勒斯明显对其不太认同史密斯也认为如果军方对大陆进行打击，绝不会限于金、马附近的机场，因为按照国务院和国防部就“有限战争”达成的一致，打击必定包括中国内地。史密斯还指出为了防卫金、马而动用核武器，将是“在一场最不受欢迎的战争中使用最不受欢迎的武器”而战后第一次使用核武器，必定加速国际社会从法律上废除核武器的脚步。杜勒斯还是强调外岛不是美国安全利益的要素，只是具有政治价值，其一旦陷落，蒋介石必定倒台，加上菲律宾政局的恶化，会让美国在远东从韩国到菲律宾的环形防御链条瓦解。而史密斯认为，随着弹道导弹时代的到来，美国必须重新评估远东的战略地位，在苏联的帮助下，大陆有可能对关岛、冲绳和菲律宾进行报复。杜勒斯则问，如果不使用核武器，在军事上还有何办法？史密斯借用会议上泰勒“灵活武装”的建议，提出增加在远东的常规力量部署。

9月4日，为了试探各方反应，原定由艾森豪威尔发表的声明，改为由杜勒斯在新港发表，该声明一方面表达了美国捍卫台湾及外岛的“决心”，另一方面也大摇橄榄枝，建议重新开启美国自己中断的中美大使级会谈。这表明美国人吸取了第一次台海危机的教训，同时也反映出高层内部的分歧和决策困境迫使他们寻找稳定局势的出路。6日，中国政府公开发表“关于台湾海峡地区局势的声明”，表示为了和平再次努力，准备恢复大使级会谈，对杜勒斯的表态作出了积极回应。

在中国政府发表声明后，美国高层立即开会对此进行了讨论。艾森豪威尔要求在回复中方的草稿文件中，增加“具体且明确接受中方谈判”的内容。就在这次会上，特文宁请总统签署文件，授权参联会在台湾或外岛遭到进攻的情况下采取协助国民党军轰炸大陆目标的紧急措施。艾森豪威尔认为自己有足够的时间做出决定，不需要预授权，美国空军对大陆的空袭必须得到他的批准。显然，中美局势的缓和让艾森豪威尔收紧了对台海形势的处置权力。

而此时，军方下达的文件所蕴藏的口气也趋于缓和。相较于8月29日给驻台美军司令史慕德的作战指令，修订版文件措辞在原来较为强硬的表述上，增加了缓和性的词语。比如“将(will be)立即以核武器进行还击”改为“会(would be)立即以核武器进行还击”美国常规力量介入未奏效的情况下，“美国不可避免(inevitable)使用核武器对中共空军基地和其他目标进行攻击”改为“很可能被迫(most probable that we have to)使用核武器对中共空军基地和其他目标进行攻击”。

同时，国务院、国防部和新闻署联合向驻外使馆下达指示，统一在台海问题上的宣传口径。指令首先强调美国“失去台湾，对自由世界来说就突破了远东的防御体系”。对于在海外部署核武器，以现行美国政策为准绳，“既不承认也不否认”。与核武器部署相关的事宜，必须明确强调美军任何武器系统都是“双用的”，在有无核弹头的问题上“不得蠡测”。凡是有关使用和授权使用核武器的提问，一律拒绝答复。这一方面表明美国急于利用时机给日益升温的台海危局降温，另一方面则体现出信息管控亦是有限战争中非常重要的环节。

至9月19日，参联会通过新的对台行动方案，判定大陆主要的方案就是封锁台湾而不登岛，而美方的策略应是继续为国民党军提供护航。同时，美国意识到如果放任国民党空袭大陆火炮阵地会招致中共对台湾的报复，可能会引发中美直接对抗。参联会的行动方案按照与大陆爆发直接冲突的风险由低到高顺序排列，每一方案都列出了优缺点。核武器选项即“为国民党提供核武器，使用8英寸榴弹炮从金门发射授权对大陆沿海机场和目标进行核轰炸”，已经排在了最后。从使用核武器这一选项的下移，也可看出危机高潮已过。虽然9月底参联会依然坚持认为如果对中国内地使用核武器就会扭转局面，而且苏联不会进行核报复。但此时，军方内部反对的声音也已经公开了。

由此，基本可以断定，9月11日美国在与苏联通信之后，其关于第二次台海危机中的核武器使用话题暂告一段落，剩下的就是尽力维持现状，加快与大陆恢复谈判，并做好盟国之间的沟通协调。

余 论

在研究第二次台海危机过程中美国未使用核武器的原因时，学者们更多从决策的内外部环境出发，比如苏联强硬的表态、中国迅速灵活的处理、美国国内舆论、国会压力甚至国务院与国防部的矛盾等方面，来观察决策过程存在的困难。然而，如果将视线拉长，同时深入挖掘美国军方档案，就会发现美国之所以未用核武器，根本上是因为台海危机正好爆发于美国对国家安全战略进行反思的阶段，其高层尚未就“大规模报复”与“有限战争”形成统一思想，虽然发现在应付局部冲突的手段上需要有更多“灵活性”，但没有来得及从常规力量方面作出具体军事部署，包括尚未研发出避免空爆核弹危害的“清洁核武器”。因此，美国政府在公开场合表现出的“强硬”完全是一种“核讹诈”，即使危机升级也拿不出可行的作战方案，只能按照危机前几个月的讨论，把“稳定局势”作为务实可行的目标。结果，美国决策者在矛盾、混乱中度过了最危险的两周。

美空军军史处1962年编撰的《1958年台海危机中美国空军的行动》和1968年的《五次危机中美国空军的作用(1958—1965)》，除了呈现美国高层内部的矛盾，还透露了以下信息：第一，军内在使用核武器的认识上一开始就不统一，参联会给战区指挥官的指令混乱。太平洋司令部空军司令库特和太平洋舰队司令费耳特最开始都是按照使用核武器制定作战规划，但1958年8月25日参联会成员、海军作战部部长伯克下达指令，要求对华第一轮打击不得使用核武器。8月29日，参联会界定应对形势的3个阶段，每个阶段都禁止使用核武器。这让战区指挥官在具体布防时无所适从，抱怨连连。第二，在军事调防过程中，除了来自日本等盟国的阻力，还暴露了美军在后勤保障方面存在诸多漏洞。一些飞机编队在中转飞行过程中，保养等地勤服务一度对接不及时，设备老化严重。KB－50型空中加油机因速度慢而跟不上编队。9月2日，马里亚纳群岛发生热带风暴，夏威夷和加州海岸之间只有一个工作站，因为没有足够的天气预报网络，一组从本土调出的C－130和B－52飞机编队险些耗尽燃油。一些编队未能及时到达指定地点，有些基地还出现拥挤和超负荷运转的情况。军史处的报告毫不留情地指出，除了要升级天气预报系统、经常性检查补给物资以及改善太平洋战区的通信状况外，“这场危机反映的主要问题在规划领域”。此外，1958年6月就已经提出的、对启用核武器非常重要的“总统预授权”程序，在整个危机期间都未予落实。台湾当局提供“夸大”的情报还不时地干扰着美国的决策。同时期发生黎巴嫩危机、美苏暂停核试验谈判也对军方处理危机产生了一定影响。

既然核武库中无可用之“兵”，远东常规力量长期投入不足，远程军事调动匆忙混乱，那为何以参联会为代表的军方在决策过程中不断鼓动“使用核武器”呢？尽管他们不否认大规模核报复不具操作性、空爆方式也存在巨大争议，却在制定具体方案时仍将核武器放在重要位置。一方面是因为1953年制定的国家安全战略存在制度惯性，一时间难以全盘抛弃另一方面是军方意识到修订“大规模报复”战略势在必行，试图以台海危局作赌局，下重注博取转圜，希望借危机保住“大规模报复”战略的基本面，即维持该战略的基本构想，不至于回到依靠常规力量的老路上去。第二次台海危机中，美国无法兑现总体战下的核报复和有限战争中的核打击，不仅是因为高层在使用核武器上“意愿”不一，更在于军方缺乏切实可用的核“能力”。

如此，手中并无“能用”的核武器却公开叫嚣使用，虽就“核威慑”而言是“失败的”，却在“核讹诈”方面收取了一定成效。美国高层，无论是军方还是国务院，都将台海冲突不会“进一步升级”押宝在“核武器”上，妄图以虚张声势来威吓中国大陆，但实际上它并不具备使用核武器的作战规划和实战装备。一旦中方识破这只“纸老虎”而突破原有计划，美国很可能因没有可行方案而被迫对亚太防务体系做出重大调整。而从大陆做出有礼有节的回应、危机高潮迅速退却来看，华盛顿表面强硬、内部混乱的这种“表里不一”的应对过程是“歪打正着”——台海危机最终没有超出美国人准备的“第一阶段”、形势很快“趋稳”，对他们来说是着实是一种“运气”。

【注】文章原载于《军事历史研究》2021年第3期。为方便手机阅读，注释及参考文献从略。

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责编：李静

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