论新时代城市总体规划的创新实践与政策导向

导读

本文首先对现行的城市总体规划制度和运作状况加以评述，主要分析其存在的缺陷，并探讨成因；然后回顾克服现行城市总体规划缺陷的地方创新实践，如引入城市发展战略规划、创新编制成果体系、增强规划的公众可参与性等，探讨了深化改革的思路；最后对中央政府层面的相关政策指引和演进作了介绍和解读，试图归纳出新时代城市总体规划改革和创新的新探索和新思路。

城市总体规划（以下简称为“总规”）作为我国法定规划编制实施体系中的重要层面，在指导和规范全国城市发展和建设方面起到了重要的作用。然而，这一看似全面、科学及严格按程序编制和审批的法定规划，在实际操作过程中却往往不能实现初衷，其理论上的重要性与现实中面临的窘境可谓是一大悖论。规划学界、业界对总规的研究和改革探索已有多年，不仅提出过很多见解、发表过诸多文章，而且改革和创新的实践也屡见不鲜；中央政府对此也高度关注，出台过一系列推进总规及其他空间性规划改革的政策文件和举措。

本文首先对现行的城市总体规划制度和运作状况加以评述；然后回顾克服现行总规缺陷的创新实践，并探讨深化改革的思路；最后对中央层面的相关政策动向作若干解读，进而简要归纳出新时代的新探索、新实践和新导向。

1 对现行城市总体规划制度和运作的评述

我国的城市总体规划制度形成于计划经济时期，改革开放后，随着市场经济体制的逐步建立，社会利益主体日益多元化，城市发展的新动力机制与空间管控传统模式的矛盾不断显现。很大程度上，现行总规在理念上仍然秉承计划经济的思维，追求城市空间发展的终极形态。尽管现行总规仍在运作，且发挥着重要作用，但存在的不适应性也极为显见。总规自身的定位不清，在编制框架和内容上又要求“大而全”，实际上既不利于高效审批，也不适应对城市发展的战略引领和有效管控。对总规存在的缺陷，可从“表征”和“成因”两个方面来评述。

1.1 总规编制、审批和实施中的缺陷“表征”

（1）对于许多城市而言，最让人感到困惑的是城市总体规划在完成编制及技术审查后多年未能获得批复。在总规未批复的情形下，城市的空间拓展、开发建设和土地出让，以及下位规划的编制和审批等工作，事实上不可能停下来。这便隐含着“违法”的风险——地方主管领导可能会被问责或处罚（但这样的情形太多，现实中往往是法不责众）。由于前些年城市总体规划编制和审批的时间实在太长，某些省只能加以变通，“省政府同意过的总规就被视为有效”。这些现象的存在均有悖于规划法治精神。

（2）已经获批的总规往往实施数年就要被修编，亦即，尽管总规编制时间长、审批程序严密，但获批以后又往往很“短命”。经常可以看到，一个城市的总规做了几年，获批了，新的领导来了又要求重新做；或是总规还没批下来就要面临修改。与此呈反向对应的是，公众的话语权及实际参与程度比较低。

（3）总规由上一级或更高层级的政府审批，但总规中的大部分内容其实属于地方政府的事权。由于总规由上级政府或中央政府批准，规划的批准似乎意味着这个规划里的所有内容都得到了批准。如果按此理解，那么，在规划实施过程中出现的许多改变，尤其是公共服务设施或市政设施的用地调整等，难免会涉及到“强制性”内容，按现行规定都应当由原审批机关审批；但这并不合理，在现实中也难以完全遵守。总规图纸的功能性规划用地分类、强制性内容的设定、规划督察的方式等，均使得现有总规编制的“技术化”取向趋于固化，这既有悖于总规“战略引领”的本质，也不利于落实规划法治。

（4）与城乡发展空间相关的规划编制和管控“政出多门”，既缺乏顶层设计，也缺乏技术标准等方面的协调。“总规”与“土规”等难以衔接，以至于出现“有发展空间，但没有建设用地指标”的现象，或是实际建设用地超过用地指标，即用地指标出现“透支”。上述情形表明，既有的城市总体规划运作体系与城市空间发展的管控目标存在着诸多不匹配之处。按目前的做法，总规的所谓“严肃性”和“权威性”难免会受到挑战及损害。

1.2 总规在编制、审批和实施中的缺陷“成因”

造成总规在编制、审批及实施中出现种种缺陷的原因是多方面的。一是源于特殊的外部环境。由于我国的城镇化、城乡建设正处于快速发展期，现代化的国家治理体系建构不可能一蹴而就。现代规划体系建设也需要有一个探索的过程，在一定时期内难免会显得滞后；二是某些地方政府对科学发展观的认识不深、贯彻不力，加之行政法治观念不强，从而对规划的合理编制和实施造成了诸多困扰；三是规划管理部门和业界自身的原因，主要是在变化了的外部环境及制度背景下，规划理念、编制体系和方法，以及审批机制等未能及时更新或转型，因而在各方面均显得很不适应。以下主要针对第三点原因展开评述和讨论。

（1）规划体系中不同层级规划的关系未能理顺。如前所述，我国的总规制度是在计划经济下形成的，至今仍延续着很强的计划经济特征。经过多年的“增量”发展，总规的目标和内容愈来愈庞大，看似要在一个规划中解决从战略性到策略性甚至操作性层面的诸多问题。从总规的编制内容来看，既包括宏观尺度的市域行政辖区的全域城镇体系规划，又包括中观和微观尺度的中心城区布局规划和具体的用地功能安排。由于包含的规划层面较多，且相互关系始终难以得到清晰的界定，所以，在实际编制过程中，总规往往会拘泥于细节问题及“可批性”；由于内容繁多、时间冗长，且以“可批”为首要追求，对战略性问题的把握则退居次位。因而，过多的内容叠加和过高的功用期望，不仅使得总规在各个层面的功能均难以得到充分发挥，且导致了其与上层级区域性规划及下层级控规等关系的扭曲。

（2）对总规作为“法定规划”的理解有误。在现实中，一般都是将总规称为法定规划，但对于“法定规划”的理解存在着偏差，一定程度上误解了总规的功用。实际上我国现行的“法定规划”，意为“依法编制和批准的规划”（不同于西方语境下的“可诉”规划，即Statutory Plan）；而在实际操作中，往往将其理解为“具有法定羁束效用的规划”，包括设定“强制性内容”以及对城市各个系统的建设发展都作出明确规定，从而使得总规编制在“法定”概念下变得既面面俱到，又极为僵化。尤其是总规的“中心城区土地使用规划图”，被视作规划督察的依据；而大城市规划总图原本只具有示意功能，绝非是法定控制的依据。可见，理解偏差导致总规从“战略导向”和“政策载体”功能，异化为开发建设的控制工具。所以，正确理解“法定规划”的意义，是总规变革中首先要解决的问题。

（3）规划编制理念和形式落后于客观发展实际。现行的总规在许多方面仍因循计划经济时期的思维方式和编制理念，试图对城市的发展作出既大又全的部署，追求终极蓝图。主要表现为两个方面：一是在编制标准上，所要求的编制内容繁多、面面俱到，追求既深又细，从而导致了总规编制时间冗长、程序复杂、时效性较低等问题。从实践效果看，这种编制较适用于“灾后重建规划”等特定情形，而不适用于正常状态下的城市开发建设管理；二是在规划形式上，当前总规的核心成果为“文本”和“图纸”，显得极为“专业”或“技术”。制定过程虽然耗费巨大，但面对不断变化的客观情势，其实不可能做到准确预测和事先安排。这样的规划不能很好地表达规划的公共政策意图，且“公众界面”又很差，而公众的理解、参与和监督恰恰最能制约行政的随意性，从而使既定规划能够得到落实。

（4）规划审批范围与政府行政事权划分不对应。我国现行的总规审批采取的是“国务院审批”与“地方政府分级审批”相结合的方式。这种审批机制表现了几个方面的特点：①需要报上级政府审批的内容大而全，包括了总规编制的所有内容，远远超出上级政府的行政事权范围；且参与审查的部门众多，无论是国务院审批还是某一级政府审批，都要经过众多部门的联审（图1）。按照既定程序，总规审批的周期必定很长。②除了报批前的公示外，基本采用内部封闭审查的形式，缺乏有效的公众参与和社会监督。③总规编制后数年批不下来是常事，其后果是规划的时效性降低，难免使得地方政府对于“可批性”的关注要高于对规划实质性内容的关注。由此可见，大量的地方性事务（诸如详细的用地布局、市政基础设施和公共服务设施布局等）均交由上级政府审批，不仅不能强化管制的力度，反而造成总规编制审批效率的降低，最终也不利于规划的实施。

图1 城市总体规划编制的审批过程示意（国务院审批城市）

资料来源：笔者自绘

（5）城市总体规划在实施中往往会受到多个部门及部门规划的掣肘，现行总规已经难以担当总揽城市空间发展的重任。其实《城乡规划法》对总规的地位和作用、其与各项规划之间的关系等，均作出了明确的规定，如“城市人民政府组织编制城市总体规划”，城市总体规划的编制“应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。国务院（或上级人民政府）在批复城市总体规划前，要组织召开中央政府部际（或省市有关部门）联席会议来审查；经审查后依法批准和公布的规划，“任何单位和个人都应当遵守”。但在现实中，由于“政出多门”及部门之间的“话语权”争夺—各编各的规划，规划主体、规划期限、技术标准各搞一套，人为导致了行政效率的降低，且使空间资源得不到有效利用。以厦门市为例：经比对发现，“城市规划”与“土地利用总体规划”之间有12.4 万块“差异图斑”，导致55km2 的土地指标不能有效使用；在城市生态控制区内，有40km2 的建设用地；2013 年，一条由市财政投资建设的道路工程完成审批手续用了275 个工作日，涉及7 个部门共9 个审批环节。由于总规不能“总揽”，“多规合一”便成了一个需要探讨的现实命题。

2 新世纪城市总体规划的创新实践

鉴于我国城市总体规划体系存在的缺陷和矛盾，学界、业界做了许多研究，尤其是2000 年以来，新的探索和创新实践层出不穷，取得了很多有益的经验，并在法定制度的建构中得到了一定的体现。

2.1 引入城市发展战略规划

城市总体规划的改革和创新，首先要基于准确的定位。参考世界各国的城市规划编制类型，一般分为两大类，即战略性规划（如国外的Strategic Plan 战略规划、Structure Plan 结构规划、Official Plan 官方规划、Policy Plan政策规划、Concept Plan 概念规划；我国的城市总体规划）和开发控制性规划（如国外的Zonging By-law 区划法、Outline Zoning 区划大纲、DevelopmentPlan 发展规划；我国的控制性详细规划）。两大类规划相互衔接，但其各自的属性和作用各不相同。

我国城乡规划编制体系在探索中前行和逐步完善。2000 年，广州率先开展城市发展战略规划工作，其重要历史意义在于突破了传统城市总体规模编制的范式，彰显了城市顶层规划的战略引领作用和本源意义。2000 年以后，城市战略性规划快速推向全国。城市发展战略规划作为城市总体规划编制的前置性研究，充实了总规的战略性内涵，为总规的进一步改革提供了思路和经验。

在经济全球化、区域发展一体化的宏观背景下，城市发展的战略规划研究必须要拓展视野，要根据城市承担的国家或区域使命，来开展相应层级的区域研究。近年来，许多城市的战略规划研究不但有广度，而且在人口和经济数据的基础上，引入互联网技术，并积极探索手机信令等大数据的应用，深化了对区域城市体系及城市空间结构的认识。

以长三角城市体系研究为例（图2），相关的研究发现，长三角地区的城市联系不断密化，对大部分城市而言，位居联系首位的城市都是上海； 沪、宁、杭、甬之间的联系走廊不断强化，尤其是沪宁段，在强化的同时逐渐扩散至周边城市，表现为沿江发展带上的城市与上海、南京持续加强联系；南京、杭州两市的中心度强化主要显现在省域范围内，其中心性的提升相当程度源于行政资源和行政边界的区隔[4]。上海实现建设全球城市的规划目标与长三角区域的整体发展密不可分；而长三角各层级城市的规划发展均应积极融入以上海为核心的“全球城市区域”。

图2 长三角城市网络联系的历时性演进分析（2001, 2008, 2013）

资料来源：转引自赵民、郝晋伟的《城市总体规划实践中的悖论及对策探讨》

2.2 明晰城市总体规划与控制性详细规划的关系

规划的创新实践与规划法制有着密切的关系。规划学界、业界对总规和控规的清晰认识在2007 年出台的《城乡规划法》中得到了较好的体现。从《城乡规划法》的有关条款中可以看出，对于规划建设管理所涉及的行政行为，诸如确定“建设用地规划条件”、 核发“建设工程规划许可证”和批准“变更规划条件”等，均要以“依法批准的控制性详细规划”为依据，即控制性详细规划对于规划建设管理具有羁束作用。这是我国首次在国家法律中确立了控制性详细规划的法定地位—对开发许可行为的羁束作用，即已经批准和公布的控规是规划管理行政行为的基本依据，而不是根据总规、总图颁发规划建设许可证。相应的，总体规划应该聚焦于战略性、政策性、系统性的指引和管控功能—城市的空间结构和功能布局、道路系统、开放空间系统、生态系统要有确定性；而总规总图的规划用地分类则具有政策示意性、概括性（可由下层级的分区规划、控详规划等加以深化并作具体安排）。

2.3 对应行政事权范围，创新总规编制成果体系

关于规划编制的层级划分和内涵，目前已经有共识。就规划编制体系及各层级规划的定位和作用而言，城市总体规划应是关于城市发展的战略性部署，城市总体规划的编制要加强对关系城市全域发展的重大问题的研究；城市总体规划的批准成果应是纲领性文件，应当为专项规划、下层级规划的编制提供依据和指引；城市总体规划确定的目标应当转化为行动计划和策略，其实施状况应当可评估。基于这个思路，可以设计具体的规划编制实施框架（图3）。

图3 城市规划编制实施的“战略性”与“开发控制性”两级体系示意资料来源：引自赵民、郝晋伟的《城市总体规划实践中的悖论及对策探讨》

对于规划行政事权的划分，规划学界也有过不少讨论，主要观点包括：高层级政府主要关注城市性质和规模、环境和资源、重要历史文化遗产、区域性基础设施和生态保护等涉及国家和区域利益的规划内容。至于城市用地布局、公共服务设施、商业服务业设施、道路交通设施、市政公用设施、绿地与广场、城市风貌景观建设等都可以归为地方性建设管理事务。如果能够单列“市域总体规划”，则与高层级政府事权相关的规划内容及其利益关注点均应纳入“市域总体规划”；相应的，高层级政府只须审批“市域总体规划”，而不需要再审批中心城区的总规，因为这时的总规已经成为了“市域总体规划”框架下的“地方规划”。

对此，上海市新一轮城市总体规划编制（2035）作了创新探索，其规划编制的成果体系及与其相关联的事权安排，较以往有了实质性变化。具体来说，上海市新一轮城市总体规划为“1+3”的成果体系。其中的“1”为《上海市城市总体规划（2017 —2035 年）报告》，是在战略层面指导城市空间发展的纲领性文件，主要分为六大部分，共八章：一是概述，二是发展目标（迈向卓越的全球城市），三是发展模式，四是空间布局，五是发展策略，六是实施保障。而“3”则分别为“分区指引”“专项规划大纲”和“行动规划大纲”[5]。大体上，“1”关系到中央政府事权，报请国务院审批后由地方政府负责实施（“3”作为附件）；“3”的内容都是地方事权，由上海市政府依据国务院批准的总体规划文件自行审批和实施。

需要指出的是，在我国，地方人民政府既要“对本级人民代表大会负责并报告工作”，也要“对上一级国家行政机关负责并报告工作”；“全国地方各级人民政府都是在国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”①。因而，事权划分并非是绝对的，即使是“地方事权”，中央政府仍可以行使监察权并进行问责。

2.4 增强总规的实效性和公众可参与性

现有总规的成果形式包括文本、说明书和图纸，均表现出较为强烈的技术性色彩，不能适应规划编制理念向战略性和政策性转变的趋势。城市总体规划的“文本”，其定义如果是对应英文单词“ordinance”， 则是指法律条文，在国外仅用于区划法这类需要有较多确定性的微观规划层面。而总体规划的“文本”（不称为“ordinance”），一般不采用条文式写法，主要目的是表述战略性意图和体现政策性内涵，同时追求良好的“公众界面”—具有可读性，让社会大众都看得懂。在这方面，北京、上海的新一轮城市总体规划均有所探索和创新。大城市、特大城市总规要弱化“图纸”概念，逐步向“图示”方式转变。现行的“图纸”是对未来建设用地方式的详细规定，往往不能适应快速变化的客观实际，应当结合编制理念的更新，逐步采用更能体现总规战略性和政策性意图的“图示”概念，仅对城市空间发展作结构性表述。另外，参考欧美国家的城市规划，总体层面上的用地规划大多已摒弃了功能性分类，而是采用政策性分类，或是政策性分类与功能性分类相结合（图4）。有的甚至已经放弃了“图纸”（Maps）概念，改为了“图示”（Diagrams），以凸显总体规划的政策性，强调战略的确定性以及具体功能安排的适应性。大体上，高层级战略性规划采用政策性示意分类，以表达政策意图；而在实施层面的开发控制规划，则以土地功能分类为主, 力求详细、明确。《上海市城市总体规划（2017 — 2035）》在前期的研究和成果编制中，已经做了这方面的探索，并取得了一定的成效。

图4 澳大利亚首都堪培拉的城市规划总图及用地分类示意

资料来源：转引自赵民、郝晋伟的《城市总体规划实践中的悖论及对策探讨》

2.5 通过地方立法，合理设置本地区城乡规划编制体系

我国城乡规划编制的基本层级和类别在《城乡规划法》中已经创设，地方政府要据此执行。同时，由于我国地域辽阔，各地发展条件、发展阶段等差异极大，对规划编制和建设管控的需求也很不同。因而，国家赋予了地方政府创设地方行政事项的立法权力。根据《立法法》的规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：一是为执行法律和行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务，需要制定地方性法规的事项。此外，除了法律规定的某些特定事项外，对国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项，“省、自治区、直辖市和设区的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。

依据国家法律授权，一些省、市通过地方立法，合理设置和优化了本地区城乡规划编制、审批和管控体系。例如浙江省针对省域城乡发展的实际需要，创设了“县（市）域总体规划”，以满足“面域”发展引导和建设管控的需求；再如上海市在《上海市城乡规划条例》中规定：“在城市总体规划的基础上，中心城区域内编制分区规划，郊区区域内编制郊区区县总体规划”；“在中心城分区规划的基础上编制单元规划，在郊区区县总体规划的基础上编制新城、新市镇总体规划”。广州市则在创新实践的基础上，在新版《广州市城乡规划条例》中规定：“根据城市发展需要，编制城市发展战略规划”；“在城市发展战略规划的基础上，编制城市总体规划，为分阶段实施城市总体规划，每五年制定近期建设规划”；“在城市总体规划的基础上，根据需要，特定地区编制特定地区总体规划，其余地区按照功能分区和组团编制分区规划，镇总体规划纳入分区规划统筹编制”；“在城市总体规划、特定地区总体规划、分区规划的基础上，编制控制性详细规划、村庄规划，根据需要可以编制修建性详细规划”。

此外，还规定：“城乡规划主管部门根据需要组织编制城市总体规划、分区规划、详细规划三个层次的城市设计和专项规划。”可见，广州通过地方立法，完善了城乡规划编制体系，满足了城市编制空间性“法定规划”的需求。

3 中央层面若干政策精神的学习和解读

在规划学界和业界纷纷探讨城市总体规划及其他空间性规划的变革思路、地方政府不断践行改革和创新实践的同时，中央政府及主管部委也在积极谋划和部署规划改革。近年来，改革的试点方案不断出台，创新实践不断取得进展，面向新时代的总体制度设计思路正在逐渐明晰。

3.1 市县“多规合一”试点及启示

对于一个幅员辽阔的大国而言，政府管理体系某种程度的条块分工有其必然性，但必须要建构起在统一框架下的“部门分工与协作”的国土和城乡空间管理体系。针对愈演愈烈的“政出多门”的空间性规划不协调甚至“打架”的情形，国家发展和改革委员会与国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部于2014 年8 月26日联合发出了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971 号，以下简称《通知》）。

根据《通知》，“开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务”。开展试点工作的主要任务是“探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划‘多规合一’的具体思路，研究提出可复制、可推广的‘多规合一’试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制”。

国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部负责对试点工作加以统筹指导。《通知》明确提出“适时将试点经验进行提炼总结，上报中央全面深化改革领导小组推广实施”，即先试验，再总结和推广。上述国家四部委文件所指定的试点市县为28 个，可见是有限范围内的试点，在没有把握及条件不成熟的情形下不宜立即全面推广（表1）。但实际是，随着试点通知的下发，一些地方政府积极性很高，“多规合一”似乎成为了一种新的规划，瞬间席卷中国大地。

表1 国家四部委指定开展市县“多规合一”试点工作的28 个市县一览表

资料来源：引自《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》

从实际效果看，这种“自下而上”的试验有其价值，但也有着明显的局限性。仅就时限而言，四部委的要求是“以2020 年作为规划的中期年限，研究探索将2025 年或2030 年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性”。可见，其只能解决至2020 年的“多规合一”编制，2020 年以后怎么办仅是一个研究性问题。由此，即使这次解决了至2020 年的“多规合一”问题，但仍是“治标不治本”。就四部委抓的试点来看，实际是“发改委和环保部提出一种市县‘多规合一’的试点方案，国土部提出一种试点方案，住建部也提出一种试点方案，大家对于‘多规合一’的理解并不完全相同”。

由此可见，在市县基层试点和取得一定经验的基础上，亟须做好顶层设计。唯有中央政府各部门先协调好关系，地方各部门规划之间的边界和衔接关系才有可能处理好；但中央层面的改革也希望地方先试验并积累经验。与中央政府直接衔接的是省级政府，在市县试点的基础上，中央适时提升了试点层级—开展省级空间规划试点。

3.2 省级空间规划试点及城乡规划改革的思考

2017 年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》①，其宗旨是：“为贯彻落实党的十八届五中全会关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进‘多规合一’的战略部署，深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率，在市县‘多规合一’试点工作基础上，制定省级空间规划试点方案。”

中办、国办确定的试点范围为海南、宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州9 个省份。试点工作的基本原则是：“针对各类空间性规划存在的问题，加强体制机制、法律法规等顶层设计，研究提出系统解决重点难点问题的一揽子方案，打破各类规划条块分割、各自为政局面。”中央对这项试点工作高度重视，明文要求对省级空间规划试点过程中的“重大问题和重要改革成果要及时向党中央、国务院报告”。

目前，省级空间规划试点工作尚在开展之中，已经取得了一定的进展和经验，“但是也毋庸讳言，空间规划改革还有一些需要思考的问题”[7]。例如，新提出的空间规划与其他具有空间属性的规划是什么关系？在空间规划的试点中，顶层设计出现了两种方案：一种是整合型，即“1 替代N”，一个空间规划把所有规划全部替代；另一种是包容型，即“1 加N”，在既有各规划之上再做一个空间规划，但各个规划都要服从于该空间规划。显然，“1 替代N”的难度太大，而“1加N”则是多了一层规划，平添了协调问题。可见“空间规划”或“空间性规划”的改革还在路上，可谓任重而道远。

从空间规划与城乡规划的关系来看，全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划与拟议中的空间规划的层次是重合的，空间规划的探索与城乡规划的改革密切相关。在城市政区（市县）层面，城市规划对空间资源的配置和调控作用最为凸显且不可或缺，同时体制机制相对最为成熟。那么，在市县层面，似可“通过改革城市（县）总体规划来适应市县空间规划的改革，进而起到市县空间规划的作用”。

3.3 明确城市规划的引领作用及开展新一版城市总体规划编制试点

关于城市总体规划的作用、内涵和地位，2017 年2 月24 日，习近平总书记在北京城市规划建设和北京冬奥会筹办工作座谈会上的讲话已经给出了明确的指示②。习总书记说：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用；北京城市规划要深入思考建设一个什么样的首都，怎样建设首都这个问题；要把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实‘多规合一’，形成一本规划、一张蓝图，着力提升首都核心功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进；总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性。”

为贯彻落实习近平总书记的指示要求和中央城镇化工作会议、中央城市工作会议的精神，做好新时期城市总体规划编制工作，创新规划理念，改革规划方式，完善规划体系，根据地方申请，住建部于2017 年8 月发布了《关于城市总体规划编制试点的指导意见》（建规[2017]199 号，以下简称《指导意见》），决定在江苏、浙江两省和沈阳、长春、南京、厦门、广州、深圳、成都、福州、长沙、乌鲁木齐、苏州、南通、嘉兴、台州、柳州15 个城市开展新一版城市总体规划编制试点工作，将在总结试点经验的基础上，部署全面启动新一版城市总体规划编制工作。

《指导意见》阐明了试点工作的指导思想：以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，贯彻落实习近平总书记治国理政新理念、新思想、新战略，推进形成绿色发展方式和生活方式，强化城市总体规划的战略引领和刚性控制作用。要以“统筹规划”和“规划统筹”为原则，落实主体功能区战略，把握好战略定位、空间格局和要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，使城市总体规划真正成为城市党委政府落实国家和区域发展战略的重要手段。要明晰规划事权，突出审批重点，加强规划审批与监管的有效衔接，使城市总体规划成为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台。

《指导意见》对新一版城市总体规划编制的主要内容提出了具体要求。简述如下：

（1）现状和规划基础。统筹梳理、制作全市域的数字化现状图，全面分析和评价市域生态环境状况、人口资源与环境的关系、全市经济社会发展水平和发展阶段等重大问题，以及现行城市总体规划实施情况。

（2）发展战略和目标。凝聚全社会的发展共识，形成与“两个一百年”目标相衔接的城市发展愿景；落实国家和区域发展战略，确定城市战略定位，明确经济社会发展、生态保护、宜居环境建设等目标和发展思路；预测规划期末全市域城乡人口规模及与其相匹配的建设用地规模。

（3）空间格局和功能布局。坚持陆海统筹，科学划定“三区三线”空间格局，协调、衔接各类控制线，整合生态保护红线、永久基本农田保护线、水源地和水系、林地、草地、自然保护区、风景名胜区等各类保护边界，按最严格的标准，在全市范围内划定生态控制线和城市开发边界；确定城市开发边界内的功能布局和空间结构；划定城市绿线和蓝线，明确管理要求。

（4）要素配置。确定规划期内城市基础设施保障水平，明确涉及城市安全、有邻避效应及其他重要的基础设施布局和要求；确定规划期内城乡公共服务保障水平，明确有关量化指标；确定城市综合交通规划体系，统筹城市对外交通、城市轨道交通等重大交通设施，规划城市主干路网、快速交通系统和综合交通枢纽，确定道路网密度、公交出行比例等规划指标；明确城乡历史文化遗产保护要求，划定城市“紫线”。

（5）行动计划与策略。制定保证城市总体规划实施的政策措施；编制城市总体规划的实施行动计划，确定城乡近期建设内容，与国民经济社会发展五年规划做好衔接。

（6）考核评价体系。从城市发展目标和底线思维两方面确定考核评价内容；建立以实现五大发展理念为导向的城市总体规划指标体系；建立“一年一体检，五年一评估”的规划评估机制。根据住建部的部署，目前15 个试点城市正在积极有序地推进新一版城市总体规划的编制工作。

4 结语

我国的城市总体规划制度已历经数十年的演进，曾经发挥了重要且不可替代的作用， 但也存在种种缺陷，面向新时代的改革已经刻不容缓。在经历了多年探讨和创新实践，以及多方开展“多规合一”和空间规划试点后，总规改革的思路已经趋于明晰。首先，“多规合一”并非是谁取代谁，而是要取长补短，和谐共生。那么，作为多规的“龙头”，城市总体规划改革的核心任务就是要发挥总规的引领作用，建构起基于“多规合一”的全域管控体系。而城市总体规划作为城市层面的“空间顶层设计”，应当在内容上与国家的“空间顶层设计”建立起承接关系，指导城市中长期发展的稳步、有序推进。

其次，城市总体规划要通过改革和创新，回归其“总揽”的本质。住建部的《指导意见》可谓已经作出了完整的表述： “要以‘统筹规划’和‘规划统筹’为原则，落实主体功能区战略，把握好战略定位、空间格局和要素配置，坚持城乡统筹，落实‘多规合一’，使城市总体规划真正成为城市党委、政府落实国家和区域发展战略的重要手段。要明晰规划事权，突出审批重点，加强规划审批与监管的有效衔接，使城市总体规划成为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台。”据此可以理解为：城市总体规划应发挥其固有的“统筹”功能，体现为综合性空间规划；“主体功能区”是一项战略指引，而不应演变为一项重叠和交叉的空间性规划；要在城市总规编制中落实“多规合一”，总规要发挥好引领作用。

最后，北京和上海已经率先完成了新一轮城市总体规划的编制，并已先后获得中央政府的批复。批复文件不但传递了中央对做好新时代城市规划工作的一系列重要方针，而且还充分阐述和肯定了城市总体规划在城市功能提升、城乡区域统筹、生态文明及特色风貌等建设中的引领和综合管控作用。

中共中央、国务院在对《北京城市总体规划（2016 年 — 2035 年）》的批复中指出，“要加强城乡统筹，在市域范围内实行城乡统一规划管理，构建和谐共生的城乡关系，全面推进城乡一体化发展”；并提出要“坚决维护规划的严肃性和权威性。《总体规划》是北京市城市发展、建设、管理的基本依据，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更”。

国务院在对《上海市城市总体规划（2017 — 2035）》的批复中指出，“要在《总体规划》的指导下，着力提升城市功能，塑造特色风貌，改善环境质量，优化管理服务，努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市”；“要加强城乡区域统筹，在上海市域范围内实行城乡统一规划管理，做到一本规划、一张蓝图覆盖全域”。此外还明确要求“坚决维护规划的严肃性和权威性”；“《总体规划》是上海城市发展、建设、管理的基本依据，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更”，并且“要健全城乡规划建设管理制度，建立‘多规合一’信息平台和城市体检评估机制”。

可见，中央对城市总体规划寄予了厚望。我们有理由相信，经过改革和创新优化后的总规，必将在城市经济社会和空间发展方面发挥更为有效的综合引领和指导作用。

作者信息

赵 民

同济大学建筑与城市规划学院教授，中国城市规划学会国外城市规划学术委员会副主任委员、规划实施学术委员会副主任委员

*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第2期。

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