城市更新中的管治困境与创新策略思考

导读

本文从城市公共服务设施共建、社会多元主体共治、土地存量价值共享三个角度建构城市更新的治理内涵，在技术标准、管理程序、制度设计三个层面提出面向城市更新的规划管理创新策略。

改革开放以来，中国进入快速城市化进程，城市土地价值提升与建成环境质量下降形成巨大反差，在一定程度上加快了地块更新时机的到来。随着地方政府对土地财政与房地产经济的依赖日益增强，城市建成环境的更新与提升成为一种新的重要发展路径。与西方欧美国家的“城市更新”

（Urban Regeneration）历程相似，我国的城市更新也经历了从趋利导向下的大规模整体式更新，转向整体重建与局部整治并重的过程，并创造性地提出“新陈代谢”“有机更新”等理论，衍生出小规模、渐进式的城市更新方式。由于物质过时、功能过时问题的普遍存在，大量的城市建成环境面临拆除重建、功能改变、环境整治等更新需求。从释放土地存量价值、提升城市空间环境水平的角度出发，城市建成环境的更新具有积极的意义。但是，在现实语境中，城市更新自身和外部存在的多种挑战又制约了城市更新的进程。

不同于增量新开发，城市更新是面向城市建成环境的改造及再开发行为，城市建成环境承载着复杂、多元的“在场利益相关者”（Stakeholders）。因此，针对城市更新的研究，不仅应关注物质环境改造，更应明确更新过程中的利益格局和价值取向，从而推动城市更新决策实施、管理的优化。本文从现阶段城市更新的背景切入，对城市更新的内涵建构、规划管理体系优化等内容展开论述。

1 城市更新理论与实践回顾

1.1  城市更新相关理论研究

在西方国家，早期城市更新因大规模推倒重建与清理贫民窟所产生的社会问题，引发学者们对城市更新方式的反思和对理论的探索。芒福德、雅各布斯、舒马赫、亚历山大等学者分别从不同的立场和角度对大规模城市改造进行了批判，他们认为城市更新不仅仅是物质空间环境的改造，更涉及社会和经济的复兴，是可持续、多目标的综合性过程。因此，单靠市场机制并不能解决城市更新的根本问题，应建立全面的城市更新机制，实现多元主体共治。国内在经历了快速城市化背景下大规模的旧城拆建之后，也出现了城市更新方式的理论研究。吴良镛先生立足于历史城区的整体保护和人居环境建设的要求，提出“有机更新”的思路，主张循序渐进、小规模整治的原则。随后，“小规模、渐进式”的理念被推广到旧城更新、社区微改造等领域，城市更新的内涵和方式得到进一步发展。区别于大规模更新方式，小规模、渐进式更新旨在改善居民的生活环境，是一种以政府或居民为主体，多渠道资金来源、自下而上的自主更新行为 ，具有经济可行性、可参与性等特征。

目前，城市建成环境的小规模、渐进式更新方式趋向共识。现实更新改造项目中，不乏形态优美、技术合理、提供多方参与渠道的更新方案，但在实施层面往往演变为政企合作开发、公众形式化参与的模式，建成环境由无数个小规模更新逐渐发展成为大规模改造。在更新过程中，公众仍处于边缘化角色，这一方面归咎于公众参与体系尚未建立，公众参与的形式、内容和作用仍不够明晰；另一方面是更新主体未能有效识别城市更新的社会价值，忽视了社区力量。因此，推进建成环境的渐进式更新和多方参与，需要建立开放的公共参与体系，并进一步理解城市更新的治理内涵，否则容易陷入单主体、单目标的困境。

1.2  城市更新的实践总结

1.2.1 城市更新类型划分

在市场经济下，城市建成环境面临大量的更新需求，现实环境中也存在多样化的更新现象。依据产权主体、开发强度、空间形态、开发成本等要素，城市更新大致分为“大规模、整体式”和“小规模、渐进式”两种更新类型，因具有小规模、低强度、低成本的特征，“渐进式更新”成为目前城市更新的主要方式。“渐进式更新”的对象包括建筑物以及建筑物以外的环境，建筑物更新即开发主体对城市建成环境中处于使用或空置状态的现有建筑物进行建筑形态、建筑面积、使用功能等方面的更新（图 1）。

图 1  城市更新类型的划分依据和具体类型示意

在当前城市更新的背景下，建筑物整体重建和局部整治的更新方式均存在，受到开发成本、经济收益等要素的影响。在局部整治更新中，改变建筑物的功能再利用是最为常见的类型，也是目前规划管理中应该管理却未能有效管理的“真空区”。因此，本文将以此作为主要论述对象。

1.2.2 城市更新实践面临多重挑战

改造再利用城市建成环境对城市发展具有积极意义，避免了城市空间资源的浪费，促进了城市产业的转型升级，但在更新实践中面临多重挑战。以功能改变再利用为例，建成环境的更新过程首先面临规划管理的制约，由于与规划用地性质的冲突，很多合理且具有社会效益的项目无法通过合法的程序实现更新，也滋生了大量未获得管理许可便进行更新改造的行为。此外，由于建筑物的功能改变过程而产生的“负外部性”存在失控的现象，影响周边居民的日常生活，引发周边居民的反对。

相比于新区建设，城市建成环境的空间资源、产权关系、在场主体等方面均更加多样、分散，建成环境更新过程对城市和社会的管治能力提出更高的要求。因此，推动建成环境的更新实施过程，需要立足于其当前面临的挑战，完善规划管理层面的顶层设计。

2 城市更新治理的内涵与社会价值

从 20 世纪 70 年代开始，西方城市更新政策经历了从政府主导到市场主导、公私合作，再到公、私、社区 “三向伙伴”关系的演变，形成了“城市更新是对社区的更新”的认识，建立了多元主体合作、赋权社区力量和注重社会公平的管治模式，这对我国城市更新的内涵建构与价值识别具有重要的启示意义。我国的城市更新发展至今，更新主体对城市更新本质内涵的理解、对社会价值的识别还不够深刻，更新过程中社会效益如何实现、社区力量如何赋权、增值利益如何分配等问题，均需要进行思考。

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，加强对社区治理体系的建设，加大对全民参与和基层力量的重视，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动” 的目标。作为城市和社区的重要组成部分，建成环境的更新应基于“共建共治共享”理念，纳入更多的社会和居民力量，来建构多元化、综合化的治理内涵，进一步彰显其深刻的社会价值。

2.1  推动城市公共服务设施走向社会共建

城市公共服务设施是城市的公共物品，为社会公众参与经济、政治、文化活动等提供保障。旧城区本身存在配套服务设施较少的局限，随着居民生活水平提高、人口增加，旧城区的公共服务设施供不应求。在传统高成本的拆建模式下，城市公共服务设施需求和供给不匹配的矛盾更加明显。完全由城市政府负责建设城市公共服务设施，会造成巨大的财政压力；由开发商提供的公共服务设施，需要较高的消费标准才能平衡开发成本，势必对那些对价格敏感的旧城区居民形成门槛，加剧社会发展面临的“四难”问题。

建成环境的更新过程需要考虑公共服务设施配套问题，改变功能再利用是更新城市公共服务设施的有效方式。对建成环境进行功能改变再利用，一方面可以避免巨额的开发建设成本，允许各种社会力量和市场主体参与；另一方面，可根据市场需求，鼓励参与主体将建筑物的使用功能调整为医疗服务、教育培训、文化体育、养老服务等。以政府主导、多元主体参与的共建方式，为公共服务设施配套提供空间载体，提升旧城区的公共服务水平，具有社会效益和社会价值。

2.2  推动多元主体走向社会共治

在“强政府、弱社会”的发展背景下，传统拆建式更新的管理过程由政府部门“一手包办”，呈现出强管理、弱治理的现象。对于渐进式更新的过程，多元的在场利益主体对现有的管理方式形成了一定的挑战，现实中政府部门管理的结果往往是“管不了也管不好”。

城市更新的本质是社区的更新，应发挥社会调节和居民自治的作用，实现经济、社会、环境的协调发展。社区居民作为社区的主人，在建成环境更新过程中受到最直接的影响。因此，应将社区居民纳入更新决策实施和监管的过程，保障其知情权和参与权，使其能够表达自身的观点，与政府、开发商形成相互制衡，确保城市更新多维目标的实现。随着生活水平的提高，人们更加关注个人价值的实现，也更有意愿参与社会事务。城市更新的管理过程应建立多元主体共治的决策和监管机制，明确参与主体的角色和作用，为公众参与共治创造条件。

2.3  推动土地存量价值走向社会共享

从经济学的角度理解，城市更新是获取土地“租差（Rent Gap）”、释放土地存量价值的过程。对于各有诉求的在场利益相关者，城市更新产生的存量价值如何归属以及再分配等问题，始终是各方争论的焦点。在制度缺失的情况下，“谁开发、谁受益” 成为潜规则，土地增值收益归开发主体所有，出现了因分配不公而导致的 “马太效应”，进而加剧社会矛盾。

城市土地的存量价值是与城市共同成长的，土地增值收益应由城市、产权主体和开发主体共同享有。事实上，通过对建成环境的改造再利用，开发主体一般都能够获得一定的经济收益，另外，产权主体也始终持有建成环境再利用所释放出的存量价值。但是，对于在场利益的管理，两者不同程度的合作关系并不意味着城市更新的结果是良好的。因此，地方政府必须重视更加公平的更新利益重构，其中既有在场利益代表者的社会关系重构，更有城市整体如何平衡更新过程产生的负外部性、如何制定政策对受益者进行以公共利益还原为核心的干预，实现在场利益最大程度的社会共享。

3  城市更新规划管理过程与困境分析

城市更新在经济、社会等方面具有深刻的价值，也是实现社会“共建共治共享”的重要抓手。总结城市更新的实践可以知道，城市规划管理是城市更新实施过程得到制约的关键。因此有必要梳理清楚当前规划管理的逻辑。

3.1  城市空间开发与再开发管理

3.1.1 空间开发管理过程

面向城市空间增量的开发建设包括“一级土地整理—二级土地上市—方案设计—规划报建—开发建设”等阶段。其中，方案设计、规划报建阶段受控制性详细规划（以下简称“控规”）控制指引，开发主体依据控规制定的规划条件（地块位置、使用性质、开发强度等）进行建筑方案设计，规划管理部门依据控规进行设计方案审批。在这一过程中，控规指引对空间开发建设形成正向引导作用（图 2）。

图 2  空间开发与再开发规划管理过程示意图

3.1.2 空间再开发管理过程

不同类型的建成环境再开发，其开发建设和规划管理的过程存在差异。大规模、整体式更新是拆除现有房屋设施，土地变成净地后重新进行招拍挂流程 [26]。而小规模、渐进式更新，如果更新过程中涉及到使用性质、开发强度等规划条件的变更时，需要启动控规调整程序，再依据调整后的控规推进开发建设；其余不涉及规划条件变更的项目，均可按照正常程序进行更新（图 2）。

在旧城区建成环境中，控规划定的用地地块上或许会有成百上千的独立建筑单元，每个建筑单元也可能有多个产权主体。现有的控规技术文件针对地块进行统一管控，提供带有计划属性的指标管理。现实中多以建筑单元或产权主体为单位的更新会涉及规划条件的变更，依据再开发管理的流程，更新过程需要展开控规调整程序。

3.2  当前开展城市更新工作的制约与困境

3.2.1 技术标准滞后，缺乏相关指引和规范

实际上，按照当前的规划管理程序，渐进式再开发过程必然会受到规划管理的反向制约（图 2）。一方面频繁调规难度大，因更新再开发而调整控规，给规划管理部门造成编制压力，也削弱了控规的功能和肌理；另一方面，繁琐的调规程序、高昂的费用也对个体再开发形成壁垒。在这种情况下，不可避免地出现合理更新的项目难以推进，已实施的更新处于缺乏管理的“灰色地带”等现象。

渐进式更新项目难推进，核心原因在于技术标准滞后，这体现为现有各类技术标准、规范的制约，建成环境所需技术指引的缺失。国内规划技术标准、规范等大多形成于城市化快速发展阶段，滞后于城市建成环境，且主要是以服务增量开发为导向，缺少对空间、产权等建成环境的历史条件的系统性考虑，将现有规划技术标准用于再开发管理存在局限性。控规技术文件对建筑功能兼容性方面的制约，消防、日照间距规范对建筑形态变更的限制均是例证。另外，缺少面向建成环境更新的适应性技术指引，对开发主体的开发建设、对管理部门的审批许可都形成了一定的阻碍。

3.2.2管理程序滞后，缺乏引导和监管

当前管理职能的固化也是造成规划管理面临困境的重要原因。现有规划管理仍停留在精英意识主导下的内部操作，缺乏社会力量的介入，管理职能单一。以建成环境功能改变为例，规划管理过程仅为更新项目的审批、许可，更新的过程一旦避开了规划管理，便失去有效的控制和监管。一方面缺乏技术力量介入，建筑结构是否安全、建筑功能是否合理等问题得不到保障；另一方面，缺乏运营监督、管理，生产经营过程对居民生活的影响、占用社区资源、增加市政运营负荷等负外部性要素难以有效控制。这些问题都指向了单一职能的规划管理存在滞后性，仅由规划管理部门主导管控，窄化了规划管理的作用和价值。

3.2.3 制度设计滞后，缺乏利益分配机制

作为城市整体利益和市民公共利益的代表，当前的城市规划管理仍是以控制干预为主，并未树立面向城市和市民的服务意识和全局意识。建成环境更新过程中，针对土地增值收益归属问题也一直处于模糊状态，导致公众利益受损。对于开发主体而言，逐利是本性，经济利益是再开发的动力，在更新过程中开发主体获取了物业的存量价值，城市和周边居民承担了社会成本，这对公众和在场利益主体而言是不公平的。缺乏利益分配制度，规划管理部门无法要求开发主体进行公共利益还原、提供公共利益回馈，导致社区利益被商业利益所侵占。

4 面向城市更新的规划管理创新

4.1  规划技术：从指标管理到边界控制，推动公共服务设施共建

城市是不断生长、演变的有机体，城市发展是不断试错的过程。针对城市建成环境复杂的建设条件和多样的更新类型，规划管理应转变思路，由“完备理性”的指标管理转向“有限理性”的边界控制，以公共安全和公共利益为控制原则，为城市创新发展预留空间。以建成环境改变功能为例，由原来控规单一的使用性质管理转向多种方式组合的建筑物功能控制，包括近期技术指引和远期弹性设计。近期由规划管理部门编制设计指引文件，从技术层面保障建成环境更新的可行性，基于结构安全、消防安全、负外部性等角度制定“负面清单”，规定不可改变的建筑物以及不可改变的类型，其余的类型采取论证许可制度；针对消防、日照间距的规范制约，明确“既往不咎”原则，在 “不降低原有标准”的前提下允许更新行为。

远期应建立完备的规划技术体系，对用地性质和建筑功能进行大类管理，兼容性设计，制定许可的“正面清单”。对消防、日照间距等规范进行适应性设计，根本性地解决规划管理的技术制约（表 1），推动建成环境的更新过程。

表 1  针对功能改变的规划技术（技术指引、规范等）创新内容

4.2  规划管理：从行政干预到协调引导，应对社会多元主体共治

创新规划管理程序，一是规划管理角色的转变，政府由计划属性下的行政“强干预”，转向引导、协调、制定规则；二是完善规划管理职能，加强技术引导和社区监管，形成“前期引导—中期协同—后期监管”的更新管理流程（图 3）。以建成环境改变功能为例，前期引导，即针对开发主体的更新申请进行可行性论证，街道管理部门担任组织方角色，社区规划师、规划技术人员、基层管理人员共同参与，依据技术指引文件对建成环境的安全性和更新需求进行论证，确保更新的可行性；中期协同，即合理统筹各个职能部门的职责，制定便于操作的政策框架和实施办法，形成给予更新项目临时许可的合法程序；后期监管，即建立长效的监督机制，动员社区力量（社区居委、周边居民）对生产运营过程进行监督，对产生的外部性进行评价，形成周期性申请时技术论证的依据。

图 3  建成环境改变功能的规划管理流程示意图

优化规划管理程序，制定合理、可行的规划管理流程，明确多元主体的参与过程和作用，对开发主体形成有效引导和制约，最大化社区力量，实现多方参与、多方共治的目标。

4.3  制度设计：加强协商与回馈机制，实现土地存量价值共享

作为制度制定方，规划管理部门应对再开发过程中产生的“涨价归私”“负外部性补偿”等问题进行制度设计，要求开发主体提供公共利益回馈，平衡负外部性，坚持利益共享。借鉴英国的“规划得益制度”（Planning Gain），开发主体在更新过程中应提供货币、实物或者某种权益等回馈，方能获得发展许可 [30]。以建成环境改造再利用为例，规划管理部门应要求开发主体选择性地提供如下公共利益回馈：提供公共性的功能，将部分建筑面积用于社区服务设施或其他公益类项目建设；整治社区公共空间，配套城市街道家具，美化景观环境；提供居民优惠价格，作为影响居民生活的补偿；对街道缴纳管理费用，作为社区组织协商、公众参与的费用等。具体的回馈内容由开发主体、周边居民在社区内部自行协商，协商结果交由街道管理部门进行仲裁、备案（图 4）。同样，公共利益回馈可以作为周期性的可行性论证的支撑（图 3）。

图 4  建成环境更新的公共回馈制度设计示意图

通过制度设计分配物业再开发的存量价值，一方面有效维护公众利益，另一方面也提供了在场利益主体协商、谈判的机会，让居民更多地行使参与权和决策权。当然，公共利益回馈的制度设计主要面向盈利性主导的再开发项目，对于“正面清单”类项目可适当降低标准。

5  结论与讨论

存量规划时代，城市更新具有更加深刻的经济意义和社会意义。城市建成环境是一种巨大的社会资源，为众多的空间创新活动提供了载体。城市建成环境更新释放了土地存量价值，改善了物质空间环境，为城市发展提供了内源动力。新时代背景下，建成环境改造再利用提供了更好的生活、生产空间，承载着人民对美好生活的向往，有利于民主、公平、正义、安全等美好生活需要的实现。因此，面向城市更新的理论和实践讨论具有广泛、深远的意义。

本文立足于城市更新的价值认识，围绕基层社区治理和顶层规划管理两条主线，分别对城市更新治理内涵建构和城市规划管理体系优化展开论述。首先，在社会治理制度建设的背景下，引入“共建共享共治” 理念，从城市公共服务设施共建、社会多元主体共治、土地存量价值共享等角度分析城市更新的机遇和作用。其次，结合城乡规划管理创新升级的背景，提出优化管理体系的创新策略，在技术层面，使技术标准从指标管理转向边界控制；在管理层面，使管理程序从行政干预转向协调引导；在制度层面，通过制度设计加强协商与利益回馈机制。最后，面向城市建成环境复杂的再开发过程，政府应思考规划管理职能与角色的适当转变。管理者应审时度势以应对未来的不确定性；管理过程应更加公开化、民主化，让更多的社会力量参与进来；管理目标应更加明确，即服务于城市的整体利益和社会的公共利益！

作者信息

王世福 华南理工大学建筑学院，亚热带建筑科学国家重点实验室，教授

张晓阳 华南理工大学建筑学院博士研究生

费  彦 华南理工大学建筑学院，亚热带建筑科学国家重点实验室，副教授（通讯作者）

*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第4期。

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