新时代国土空间规划与治理的思考

导读

区域发展与空间治理是人类面临的共同话题。新时代区域发展的主要任务和主要矛盾发生了根本性的变化，对国土空间规划与治理提出了新的要求。国家机构改革成立自然资源部 , 明确以国土空间规划引领国家“多规合一”的空间治理。规划权改革表象是规划体系的重构，而尊重空间治理规律，通过以质量变革、效率变革、动力变革为特点的空间治理转型，推动形成绿色发展方式和生活方式，才是规划权改革的深层本质。

党的十九大报告和新党章描绘制定了 2020、2035 和2050 年全面建设社会主义现代化国家的三个关键节点时间表和路线图，“四个伟大”提出了党和国家新时代治国理政的总方略、谋划全局的总框架、推进工作的总抓手。国土空间治理是国家治理的重要组成部分。当前，以自然资源部为主导的国土空间规划改革，正在建立崭新的国土空间规划体系。自然资源部陆昊部长指出，国土空间规划不是城乡规划，也不是土地利用规划。自然资源部国土空间规划局庄少勤局长在第一届全国空间优化理论方法与实践研讨会上进一步指出，国土空间规划的理论、方法和实践，不是因为行政主管部门的变化而优化，而是为顺应新时代生态文明发展要求而优化。作为一名长期从事规划和土地资源管理研究的从业者，结合上海等地长期以来“多规合一”的实践探索，笔者认为，规划权改革的表象是对主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等多类规划体系的分解重构，本质是对自然空间要素采取集中管控、强力规制的措施来实现“大治”，从而提高国家治理的效率和效能，并承担更深层次的责任，即在新时代国家发展战略的指引下，按照高质量发展的要求，以供给侧结构性改革为主线，通过以质量变革、效率变革、动力变革为特点的国土空间治理，推动国家绿色发展，完成“解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的历史使命。

因此，国土空间规划在实现“多规”实体“合一”基础目标的情况下，更需要正视当前规划自身的困境，通过符合新时代要求的规划理念与实施治理手段，克服各类规划长期以来在空间规模、结构、品质、安全、权益、区域协同发展等方面共同存在的不科学、不协调、不可持续的惯性思维逻辑，从规划理念、语言表达、技术方法、标准规程、法规制度上入手，实现一系列规划领域的自我变革；要从国土空间治理方式上实现根本转型，从而引领国家发展方式和人民生活方式的变革。新时代国土空间规划与治理体系的构建，首先应深入思考其现状不足、目标架构和实施逻辑不清的问题。

1 国土空间规划与治理的现实问题

我国当前所面临的宏观形势与改革开放初期相比，已发生了巨大的变化，资源过度开发、粗放利用和奢侈消费等长期不健康的土地开发和利用方式，导致了一系列国家生态问题和城市发展问题，是推动国家空间治理体系变革的深层次原因，也是生态文明建设背景下，国家发展观变革面临的最大挑战。新时代国土空间规划和治理首先要面对六个比较严峻的现实问题。

1.1  规模扩张难以为继

当前，我国城镇化进程尚未见“顶”，发展依然是地方政府的根本诉求。与此同时，在我国快速城镇化过程中， “土地城镇化快于人的城镇化”已成为普遍现象，城镇人口密度不断下降。2000 至 2015 年，全国城镇建成区面积增长 207%，高于城镇人口增长的 68%，全国人均城镇工矿用地从 130 平方米增加到 149 平方米，人均村庄用地达到 317平方米，人均住宅用地已达 39.44 平方米。数量众多、不同层次的开发区一定程度上加剧了城市蔓延和土地粗放利用的趋势。原国土资源部 2017 年开展的 483 个国家级开发区调查数据显示，工业用地综合容积率最高为 2.59，最低仅为 0.09；建筑密度最高达到 63.6%，最低仅为 7%；工业用地地均税收最高为 119 亿元 / 平方千米，最低只有 100 — 200 万元 /平方千米。根据“上海 2035”总体规划研究报告， 2015 年上海全市建设用地地均产出水平为 8.09 亿元 / 平方千米（约 1.24 亿美元 / 平方千米），与国内各大城市同年数据相比，上海处于中上水平，而与东京都（2007 年建设用地地均产出水平为 14.79 亿美元 / 平方千米）、中国香港（2007 年建设用地地均产出水平为 7.98 亿美元 / 平方千米）、纽约（2006 年建设用地地均产出水平为 7.72 亿美元 / 平方千米）等城市的历史数据相比，仍有较大差距。可见，相较于遏制“规模扩张”所带来的发展恐慌，土地资源利用水平低下的质量问题和空间资源时空错配的结构性问题才是真正影响我国城镇化质量的因素。国土空间规划整合 “多规”的战略意义，并不以约束性为唯一导向，而是主张站在发展与管控统一的立场上，打破传统城乡规划与土地利用规划在扩张与管控上的单一惯性，化“掣肘”为“平衡”。在国土空间的底盘内，在自然资源的底线约束下，开展城市布局和功能建设，谋划最佳的国土使用效率和生态空间格局，这是新时代国土空间规划与治理的首要逻辑。

1.2  区域发展不平衡

我国区域发展不平衡问题由来已久，“胡焕庸线”最具代表性，该线两侧土地的面积比为 57:43，两侧居住人口比为 5.8:94.2，两侧人均 GDP 比为 4.3:95.7，且八十余年没有大的改变。据《中国流动人口发展报告 2016》的统计数据，人口仍将继续向沿江、沿海、沿主要交通线地区聚集，超大城市和特大城市人口或以超大城市和特大城市为核心的城市群的人口将继续增长，会进一步加剧区域发展的不平衡。

从全球范围来看，区域发展不平衡具有普遍的规律性。例如日本从 20 世纪 60 年代起先后编制了五次全国综合开发规划，力图解决国土开发“过疏过密”的问题。第三次全国综合开发规划（1977 年）通过新干线、高速公路网建设“一日经济圈”，随后产业向地方分散，居住人口向地方回流及半回流。但第四次全国综合开发规划（1987 年）制定后，由于技术不断革新，信息化引领产业结构变化，产业向东京集中的趋势不断增强，直至今日；同样，欧盟为解决区域发展不平衡的问题，在东、西欧合作项目中投入大量的资金 , 然而历史形成的不平衡发展状况并不容易改变。因此，欧盟通过决议，允许欧盟成员国的居民在各国间自由流动 ( 居住和工作 )，客观上承认了区域发展的不平衡；再比如，美国加州城市化水平高达 90%，但人口依然不断从中小城镇向特大城市迁移。

因此，解决区域发展不平衡的问题，不能盲目地“补短板”，以“输血”造城的方式来模糊界限。应充分尊重生态环境的客观性，允许一定程度的精明收缩，就如当前某些地区以整体搬迁的方式来解决脱贫问题。当城镇化率超过 50% 后，传统乡村文化、田园风光、农业景观将变成稀缺资源，必将产生农村游、田园悠居的热潮。振兴乡村，农业将成为希望产业，农民将成为有吸引力的职业，农村将成为安居乐业的美丽家园。人们将不再以经济为唯一的考量，而把偏好作为自由选择生活在城市或乡村的考量。新时代国土空间规划与治理过程中，精明增长应与精明收缩并存。

1.3  规划见城不见人

城市是文化的容器。城市品质是反映城市本质和内在精神品位的质量统一体。当前，我国城市品质问题主要体现在三个方面：一是环境品质。过去近三十年，过度关注经济增长而忽视了城市空间的资源环境承载能力，导致空气污染及生态系统退化现象时有发生；二是生活品质。全面推进小康社会以及人口结构变化所带来的老龄化、少子化问题，都将对城市社会空间产生深度的影响，在物质供应富足的条件下，个体对多样化、人性化的城市空间活动和归属感的需求将愈发强烈；三是人文品质。在城市发展建设过程中，防止历史文脉断层和自然景观被破坏、完善城市的整体性以及街道等公共空间的肌理、体现永续发展的城市人文环境营造已成为共识。城市是人类文明的主要载体，城市毫无疑问也是土地利用的主要场所。国土空间规划主要是整合土地利用规划和城乡规划，既要见土，还要见城，更要见人，从根本上是为了以土地供给侧结构性改革来引领城市治理方式和人的生活方式的转变。

1.4  安全底线

安全问题，是国土空间发展的底线。一是水资源安全。目前我国 600 多座城市中，有 400 多座城市缺水，130 多座城市严重缺水。全国 2/3 的省份存在地下水超采情况，仅华北地区地下水超采就形成了 12 万平方千米的“漏斗区”。二是粮食安全。一方面，最适宜耕作的东部沿海乃至珠三角、长三角等经济发达地区，已成为“北粮南运” 的主战场。后备资源严重不足，灾害损毁、建设占用等对耕地保护的压力有增无减；另一方面，化肥、农药和农膜的不恰当使用，造成耕地面源污染问题日益严重，由此引发的食品安全问题也越来越受到社会各界的关注。三是城镇应对自然灾害的能力。全球气候变化将对生态格局产生深刻的影响，亟须增强城镇应对自然灾害的能力。此外，国防安全、地质安全、网络安全等问题也对国土空间的健康发展提出了新的挑战。在 2018 年 5 月召开的生态环境保护大会上，习近平总书记提出生态文明建设六大原则，强调“山水林田湖草”生命共同体，体现了“五位一体”总体布局和新发展理念的深刻内涵，对建立中国特色的空间治理理论、方法有重要的指导意义，是新时代国土空间规划与治理的基本遵循。

1.5  大城市病

我国土地利用失衡的一个突出表现就是“大城市病”，主要体现在四个方面：一是空间工业化。在一定历史阶段，机械主义规划思想导致我国规划和发展理念为工业化服务，生产用地比例过高且效率较低，生态空间供给不足，居住、工作、休憩、交通、开放空间等的用地矛盾突出；二是空间巨型化。汽车等私人交通工具的迅速增加，抑制了城市公共交通的发展，中、长距离迅速移动的自由成为改变城乡关系的最主要原因。随之而来的是，大尺度、单一功能的区划成为城市发展的外在表观，城市边界的无序蔓延以及衍生的交通、能源、环境等问题凸显；三是空间政绩化。宽马路、大广场、大园区、大住区等漠视“人本”的城市形象观，往往成为政绩攀比的工具，“一些地方官员的虚荣心决定了城市的天际线”；四是空间资本化。目前我国城镇化出现的空间问题，很大程度上是由于权力和资源过度依赖资本化造成的，土地财政下的房地产、工业化运作等资本规模不断扩大，在推动城镇化进程的同时，明显加剧了城乡区域与城市之间空间功能与价值的阶层分化，这种分化反映在居住环境、公共设施能级、通勤距离、就业机会、职业结构等空间要素的差异上。国土空间规划和治理不仅需要关注空间要素的规模、结构、布局和容量等问题，更需要关注对“城市折叠”等社会问题的深层次思考。

1.6  空间权益

空间就是权益，“配置什么”“如何配置”“谁来配置”等问题始终难以回避。城市发展成果的共享，要把握好“保”“持”“公”“平”四个平衡点。一是保障。既要保证不同权力主体的权益，又要保障“上、下、左、右” 的协调，实现政府的既定目标；二是持续。我国住房面积已达人均 38 平方米，与西方发达国家持平，但我国面临的问题是苦乐不均、结构失衡，应通过税收等手段引导理性消费，既要保证地方政府财政持续，又要破解“后土地财政” 时代持续发展动力的机制难题；三是公正。既不能搞平均主义，也不能搞“民粹主义”，而是要充分体现社会主义制度的优越性；四是平衡。既要避免区域不平等、不协调，又要避免落后地区因过度开发造成的生态环境和国土安全等问题。新时代国土空间规划和治理，必须积极探求公平、有效的空间利益分配机制和实施路径。

2 国土空间规划与治理的目标体系

国土空间规划和治理体系的重构是国家治理体系现代化的必由之路，中国特色的空间规划体系有经济学和管理学基础，是一个具有全局意义、将对中国空间治理起到战略引领和管控作用的规划。自然资源部主导的国土空间规划虽然是以自然资源为主要的统筹对象，但其规划和治理目标不应仅局限于善用自然资源。生态环境应泛指与人相关的所有环境，是自然生态、经济生态、社会（人文）生态的总和。新时期的国土空间规划作为土地的供给侧，既要表达保护“山水林田湖草”生命共同体的基本职责，又不能拘泥于自然空间要素的数量、功能、布局和形态的优化。其治理目标应定位在空间自然要素附加的经济价值、社会和人文价值的挖掘及培育上，表达“自然生态、经济生态、社会（人文）生态”一体的国家空间治理理念。国土空间规划与治理目标体系的构建，将引领国土空间规划体系、规划内容、规划方法适时而变。

2.1  引导形成以存量发展为主的土地利用模式

近年来，全国新增建设用地计划执行量呈逐年下降趋势，每年新增指标均有结余。截至 2016 年年底，全国批而未供、供而未用的土地已相当于全国两年新增用地供给的规模。上海市政府 2016 年开展的产业用地调查显示，全市 40% 的现状工业用地贡献了 95% 的工业产值，而 60%的工业用地，仅贡献了 5% 的工业产值，有近 150 平方千米的园区低效用地尚未被充分开发。近年来，北京、上海等地新一轮城市总体规划已陆续提出“总量锁定、减量发展、存量优化”等理念，广州、深圳、天津、厦门等市也都在积极探索资源紧约束条件下的存量发展路径。2018 年，国务院政府工作报告首次提出“高质量发展”的要求。通过大力实施“控增逼存”的国土空间治理模式，倒逼区域发展从要素驱动、规模驱动向创新驱动、质量驱动的新型发展模式转变，这符合土地供给侧改革的战略方向，也是国土空间规划和治理的新价值所在。

2.2  引导形成多中心、组团式、网络化的城乡空间格局

从城市发展理论的演进来看，无论是韦伯的工业区位论还是克里斯塔勒的中心地原则，无论是波特的竞争力钻石模型还是萨森的全球城市理论，所反映的都是城市在相对自由的市场竞争环境下，依托绝对或相对的比较优势，转化、输出本地资源并获取流动资源，从而获得发展动力与活力。在新型全球化的视角下，因交通通达性、信息便捷性和资本集聚性共同作用而呈现出的多中心、组团式、网络化的城市空间演化已成为全球趋势，它将促成国家城镇体系和更广域的尺度、更开放的空间格局的形成。最新批复的雄安新区总体规划以及正在酝酿中的长三角区域一体化国家战略，都提出了突破行政区划的区域空间协作要求。新时代的国土空间规划和治理，应积极顺应这一趋势，在建立新的区域规则、府际关系和区域机构的基础上，通过对劳动力、土地、资本、创新及制度等生产要素的结构性调整，实现最优配置，将“一群群城市”培育成“多中心、组团式、网络化”的“一组组城市群”。

2.3  引导形成具有人文品质的社区生活环境

改善国土空间结构、提升空间品质和功能是国土空间治理的重要内容。社区是国土空间规划和治理最基本的空间单元，也是以人为核心的基本生存单元。因此，未来社区空间治理应坚持以人为中心，以人性化的尺度优化城市空间结构、布局和功能。近年来，上海、北京等城市均提出打造“宜居、宜业、宜学、宜养、宜游”的 15 分钟生活圈，通过城市有机更新措施，为社区提供完善的养老、医疗、教育、文体、商业、交通等基本公共服务设施和就业机会。通过社区细胞治理，化解“城市病”，引导形成具有人文品质的社区人居环境，最终实现“建筑是可以阅读的，街区是适合漫步的，城市始终是有温度的”治理目标。

2.4  引导形成具有政策活力的空间资源流量

在资源紧约束的存量发展背景下，如何强化政策活力，为地方统筹和市场活跃创造“空间资源流量”尤其重要。传统城乡规划拥有用地属性、容积率等“工具”，关注“做什么”“做成什么样”；土地利用规划则强调“不能做什么”，同时拥有土地计划“工具”，解决“做多少”的问题。这两者皆属于结果管控，而当前由存量管理演化而来的流量管理、时效管理、质量管理等管理转型需求，对新时代国土空间规划提出了更高的“时空合一”要求，更关注在不同时空条件下促进要素流动的过程管控。如何整合两类规划的政策工具，将后置的空间政策前置并融入到规划编制中，由配合城市建设用地单向拓展的传统新增建设用地计划“供应”，转向控新增、调结构、引流量、定流速、提效率、优品质的政策“调控”，应该成为国土空间规划的主要内容。从国家层面来讲，应进一步强化区域合作与统筹力度，充分利用原国土资源部建立的城乡建设用地增减挂钩政策平台，允许发展落后地区的结余指标在省域或跨省统筹，服务于扶贫攻坚等国家战略，在区域不平衡发展的普遍规律下，谋求另一种意义上的平衡；在地方层面，上海、深圳、武汉、厦门等地自上一轮地方机构改革起，均已开展“两规合一”“多规合一”政策的探索。就上海来讲，比如通过“以用定减”“以减定增”，开展低效建设用地减量化与新增建设用地计划挂钩、土地利用全生命周期管理、郊野单元规划等融规划和土地政策于一体的实施性政策工具，开发流量管理、契约管理、源头治理等创新手段，挖掘城市发展潜能空间，促进空间资源积极流动。

2.5  引导形成共建共享的空间权益机制

在新型城镇化和新农村建设过程中，注重利益分配的公正性、均衡性和发展的可持续性。首先，建立利益共同体。变开发商为运营商，让合同管理成为政府与市场的衔接纽带，如实行开发商自持机制，协调政府、市场、社会三大主体的责、权、利，激发空间发展的有效动力 ；其次，建立公众参与平台。创新政府服务管理模式，打造开放、创新的服务平台，在国土空间规划与治理过程中落实并深化公众参与机制；最后，避免空间投机化。规划作为空间权益的分配工具，既要坚持市场在资源配置中起决定性作用的定位，又不能过度依赖资本，导致投机行为，如实施房地产交易资金来源监管核查制度，杜绝投机资本进入空间领域炒作等。坚持把市场化配置和更好发挥政府作用结合起来，使民众具有获得感、幸福感、安全感、归属感与成就感，最终实现国土空间治理的共建、共治和成果共享。

2.6  引导形成数字信息驱动的管理平台

互联网、大数据、云计算、人工智能等的应用标志着数字化时代的来临，拓展了国土空间规划和治理的广度和深度。人口密度、经济联系、交通往来、土地覆被、建设用地、基础设施建设情况等多维度大数据，可以更好地呈现全国范围内的国土空间分布特征，体现区域差异，动态地反映各类要素的时空变化，更直观地呈现城镇化发展的结果，可以辅助规划编制和管理部门完成更精准的空间和设施布局，更好地开展各类规划管理决策。自然资源部在沿承原国土资源部完善的土地调查、地质调查和地理国情普查等资源数据调查体系的基础上，应进一步整合规划空间、经济和社会数据资源，在更加全面、系统的国土空间基础信息平台上，针对国土空间规划体系编制实施中多层级、多尺度、多专项的内容要求，建立监控、奖惩、问责的实时动态管控机制，对大数据中蕴含的规律性、倾向性指标进行实时监管，提高新形势下国土空间治理决策与管理的智能化水平，实现智慧国土、智慧城市。

3 国土空间规划与治理的实施路径 

不能解决问题的规划只能是美好的蓝图，规划的价值在于编制、运作的整体过程，除了问题导向、目标导向，更要强化其实施运行导向。国土空间规划和治理体系的创新，体现在规划目标体系的集成创新，体现在立足于空间发展规律基础的政策创新，体现在实施主体责、权、利上的机制创新，体现在大数据、信息化技术下多维度保障规划战略实施和维护手段的创新。

3.1  基于空间发展规律的政策创新

国土空间治理是一项系统工程。恩格斯曾说过：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”新时代国土空间治理首先要尊重自然规律，还要尊重经济规律、社会规律。其中，自然规律要求尊重自然、顺应自然、保护自然，空间开发与治理要与资源环境承载能力相适应；社会规律要求以人民为中心，打造人类命运共同体；经济规律不能等同于自由主义市场模型，模型不等于规律，假设也不等于规律，不能把市场的决定性作用理解为资本的决定性作用。要立足国情，从实际出发，发挥制度、文化等“禀赋” 资源的优势，用好市场“无形之手”、政府“有形之手”、社会“有情之手”、技术“无情之手”以及自然界的“自然之手”，综合运用法律、财政、税收、土地等政策措施，推动国土空间规划与治理的创新、协调和持续性发展。

3.2  规划权的分工协作

此次城乡规划权的调整，在体现中央“大治”的同时，也意味着中央对地方相关规划权力的集中管理。这种权力的集中管理，虽然在一定程度上可以解决自然资源开发失序、利用低效、消耗过快等问题，但也可能限制地方发展的创新潜力、减少了地方表达诉求的通道，反而不利于国家整体的发展。因此，在规划权变更后，如何对中央与地方及相关部委之间就空间规划编制与实施方面的责、权、利进行科学划分，将十分关键。宏观战略层面的决策需要掌握更广博的知识、更宏观的信息，更需要有战略的眼光和思维能力，而微观层面的工作则是战术问题。战术问题一般都比较具体，往往已有目标指向，又有许多规范需要遵照，因此需要更加专业的知识和协调能力。这是两个层面的工作。战略规划是谋定，应由自然资源部管辖；战术设计是成事，应由地方政府或相关专业部门管辖。因此，建议自然资源部重点关注全国和省级国土空间规划，明确全国和省域空间发展战略、功能定位、城镇规模和要素布局等核心内容，同时借助原国土资源部突出刚性约束的“规划—计划—供应—监督—执法”土地管理体系，负责国土空间各级规划的监督执行。地方政府或相关部门可保留城乡规划体系分区规划、控制性详细规划、详细规划、城市设计、以及专项规划等中微观层面规划的编制权限，尤其应将控制性详细规划与土地利用规划的用途管制内容结合起来。

长期以来，传统土地规划体系的重心在“总体规划”，规划体系中的土地详细规划层级，即土地管理的精细化职能发育严重不足。在城镇化地区，土地管理对农用地转建设用地，土地收储、出让等关键环节拥有事权，但对城镇土地利用功能、形态、方式和效率管理方面存在缺位。控制性详细规划在城市（镇）化地区一定意义上行使了土地精细化管理的职能，但由于较关注土地的开发容量研究和形态要素设计，在土地权属、供应政策、使用效率管控以及市场形势预判等方面亦存在盲区，在实施阶段出现矛盾而频繁调整的情况，削弱了规划的科学性和权威性。

随着国土空间规划体系的明确，空间规划、土地利用总体规划、城乡总体规划的“多规合一”在宏观层面已有定论，但在详细规划层面尚未见到明确的行政阐述和与之相关的学界研究。笔者认为，可将控制性详细规划与原土地利用规划的用途管制手段结合起来，在城镇化地区的控详规划管理中引入土地实施政策，切实将控详规划转变为一种政策性的实施规划。比如上海采取土地出让前研判评估的措施，对额外可提供公共设施和公共空间不超过开发总量 10% 的项目，视同符合规划，不再另行调整程序，相关容量不计容，即是运用土地实施政策与控详规划弹性管理联动，最终实现政府、社区、开发商目标共赢的一种尝试；再比如上海郊野地区通过增减挂钩土地政策，在满足建设用地不增加、耕地面积不减少的前提下，解决传统村庄规划在土地指标、规划实施、农地整治、基本农田布局优化以及后续集体经济组织利益分配等问题上的“短板”，是乡村地区土地规划与村庄规划的一次“合体”。详细规划层面的“多规合一”，是国土空间规划体系中必须予以考虑的重要环节，是新时代国土空间规划与治理精细化的重要落脚点。通过地方国土空间详细规划的编制对总体规划层面的刚性管控要素进行动态优化完善，在详细规划层面因地制宜地精准落地是资源紧约束背景下，中央与地方协调、平衡规划权的重要环节和解决办法，需要中央在统一空间用途管制要求下，给予地方规划资源管理更多因地制宜的空间。

3.3  规划实施保障和维护

国土空间规划以生态文明建设为纲，强化生态保护、修复和建设，划定“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条空间管制线。国家层面的“三线”层层传递到地方，必须制定用途管制和维护要求，需要在法制、体制和机制上做好应对保障。法制保障，应尽快制定空间规划法律体系，制定相应的规章制度、技术标准，明确各层级政府的事权分工，强化各层次空间规划的刚性传导。体制保障，推进行政体制改革，实现决策、实施、监督分开，实现一个部门决策，多个部门实施事权满覆盖、不重叠。机制保障，一是建立“规划—实施—监控—评估—维护”的动态弹性管理机制，面对空间发展的不确定性，在牢牢守住“底线管控刚性”的同时，通过对土地利用情况、人口规模、土地利用计划执行情况等相关数据和信息的挖掘与分析，开展年度评价纠偏和中短期计划调整，以增强规划的适应性；二是构建严明的规划行政问责与处罚机制，树立擅自修改规划和违反规划建设就是犯罪的意识；三是完善市场在资源配置中的作用机制，建立全要素的自然资源资产核算体系，通过明晰资源产权及资源市场化配置，实现自然资源的优化配置。

3.4  国土空间规划学科和队伍的建设

自然资源机构改革不仅是对国土空间规划权的重新优化组合，还将影响国土空间规划学科的发展和规划队伍的建设。未来国土空间规划设计队伍的发展方向，一是综合化发展，在原有规划力量的基础上增加相关专业的人员，既参与总体规划，又参与区域规划，还承担微观的设计业务，为政府和市场服务；二是走向专业化的分工，一类向宏观的空间规划院发展，一类向微观的规划设计院发展，还有一类是为基层老百姓服务的社区规划师队伍。无论哪一个方向，传统的城市规划和土地规划学科均需要有新的学科融入，这不是简单的“加入”，而是一个磨合、融合的过程。相关学科人员要更多地、具体地介入到规划研究工作中。尤其在存量时代背景下，一方面，城市更新将面临大量的来自政府、市场、产权人 ( 包括使用权 ) 间的利益博弈；另一方面，面对“存量规划”的实施管理，传统的“一书两证”往往束手无策，规划管理必须寻求新的“制度设计”。正如英国爵士彼得﹒霍尔所描绘：“1955 年，典型的刚毕业的规划师是坐在绘图板前面 , 为所需要的土地利用绘制方案……1975年这些人曾与社区群体交谈到深夜，试图组织起来对付外部世界的敌对势力。”公众参与、社区组织的多方合作将是规划与实施面临的新课题。城市规划者的角色将发生根本性变化。如何真正融合城乡规划、土地资源、城市管理、社区营造等相关专业的新学科知识与技能体系并加以集成创新，需要在改革创新中逐步融合并完善。传统的城市规划师，也要主动“走出去”，学习相关学科的知识，更新自己的知识结构，多方融合才能不负使命。

3.5  干部队伍的建设

党中央为国土空间规划和治理指明了绿色发展之路。全党、全国将紧密围绕在以习近平总书记为核心的党中央周围，推动我国由经济发展为中心转型到以追求经济、社会、政治、文化、生态“五位一体”的均衡发展的路径上来。在我国行政体制下，政府拥有极强的执行力，政治路线确定之后，干部就是决定因素。因此，领导干部将在很大程度上决定规划实施的执行水平。实践证明，各级领导干部会受到自身价值观、经历等的影响，如中央城市工作会议明确提出“窄马路、密路网”之后，一些城市依旧出现大广场、宽马路。因此，在创新国土空间规划体系、内容、技术、体制、机制等方面的同时，亟待建立全覆盖的干部学习制度，及时提高国土空间规划和治理领域干部的思想意识和专业素养。此外，还应健全城乡规划体系的规划委员会制度，及时整合规划、土地等领域的专家，助力形成科学民主的国土空间规划与治理的决策机制。

4 结语

总之，我们应“坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持高质量发展，坚持人与自然和谐共生”等具有鲜明中国特色的发展观和治理观，推进中国区域发展与国土空间规划与治理迈向新的阶段。新时代的国土空间规划与治理，有新时代的背景、方向、逻辑和体系，国土空间治理的规划者、管理者、实施者，应围绕党中央治国理政的新理念、新思想和新战略要求，遵循空间治理的规律和价值导向，善用空间发展驱动力，形成具有现代化意义的国土空间治理制度体系和治理能力。作为国土空间治理的主要载体，国土空间规划权的重构，要吸收城乡规划、土地利用规划等各类规划的优点，强化自身的战略性、综合性和可实施性，围绕高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、考核体系，做好空间规划的顶层设计，为国家和全球治理贡献国土空间领域的智慧和方案。国土空间规划与治理必将为新时代中国特色社会主义的建设作出贡献。

作者信息

吴  燕  上海市规划和自然资源局办公室 ( 研究室 ) 副主任

*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2019年第1期。

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