风景保护、修复与提升——欧盟风景园林规划综合实践途径研究

摘 要

Abstract

为应对环境恶化对经济发展和人民生活水平带来的挑战，欧盟通过保护地、环境评价、生态系统修复、多领域协同等风景园林规划实践，来保护、修复和提升风景品质；同时，密切关注风景变化，以便动态地调整风景规划政策。

整体上看，欧盟的风景园林规划综合实践途径是通过政策法规和财政手段来保障风景规划的实施，同时，以风景驱动城市与经济发展，鼓励公众参与风景规划，积极推动跨国风景规划合作，肩负起改善环境的国际责任。

文章探讨了欧盟风景园林规划综合实践的途径及特点，对我国国土空间规划体系中风景类专项规划实践具有积极的借鉴意义。

2000 年，欧洲委员会通过了《欧洲风景公约》（European Landscape Convention ，简称 “ELC”），成为第一个专门致力于欧洲风景保护的国际公约。ELC 将“风景”（Landscape，也译为“景观”）定义为“人们所感知的一片区域，其特征是由自然或人类要素的活动和相互作用所产生的”，是人与自然，人民和土地，过去、现在和未来相互作用后汇聚而成的产物，从而扩大了风景的范畴；同时提出将“ 风景规划”（Landscape planning，也有学者译为“景观规划”）作为统筹保护和管理杰出风景与一般风景的规划工具。

许多欧洲国家拥有本国的风景园林规划体系，国内学者已对荷兰、德国、英国、法国等国家的风景规划及其体系进行过研究，认为风景规划是保护风景的有效工具之一。

欧盟（European Union）是由欧洲共同体于1991 年通过《欧洲联盟条约》（Treaty of Maastricht ） 后于1993 年正式成立的，目前是世界上第二大经济体。社会生产力的进步导致人类对自然环境的影响逐渐扩大，气候和自然资源也反过来制约了欧盟经济的长期稳定发展，对欧洲人民的幸福生活带来影响。

欧盟环境署等关注环境和风景的合作集团也相继成立，并推动着欧盟各国在环境问题上不断加深共识。通过对生态系统和生物多样性经济学（The Economicsof Ecosystems &Biodiversity， 简称“TEEB”）等方法的不断创新，欧盟将抽象的风景价值具体化、可视化。

在《2019—2024 战略议程》等总体战略中，欧盟认识到这些具有战略安全价值、社会经济价值和民主人权价值的风景正在流失、衰退，因此，需要通过一系列围绕保护地网络建设、生态环境修复等方面的风景规划实践，来实现风景的保护、修复和提升。

《2030 生物多样性战略》作为欧盟风景规划的主要指导战略，制定了详细的目标和行动，为未来十年的风景规划实践指明了方向。

01

欧盟风景园林规划综合实践途径

“环境行动规划”（Environment Action Program，简称“EAP”）是欧盟所有环境政策和行动措施的依据。2014 年通过的《第七环境行动规划》明确了三个核心目标，即自然资本的保护与提升、打造资源高效利用的经济形态、构建适宜人民幸福生活的健康环境（图1）；同时，分别从立法实施、信息平台建设、精准投资和多领域政策整合几个方面建立框架，构成风景规划的行动基础。

图1 欧盟《第七环境行动规划》“3+4+2”结构示意图

2020 年，《第八环境行动规划》指出，未来十年的重点仍然是协调气候变化、环境污染、生物多样性丧失和自然资源需求增长与美好生活之间的矛盾。欧盟需要更多的风景园林规划实践来加强对生物多样性和生态系统的保护、修复，从而实现《2030生物多样性战略》提出的目标。

1.1 “Natura 2000”保护地网络：主动保护杰出风景

为了保护欧洲范围内受到威胁的最有价值的物种和栖息地，欧盟依据《鸟类指令》（EU Birds Directive ）和《栖息地指令》（EU Habitats Directive ）建立“Natura 2000”保护地网络，横跨所有27 个欧盟国家，各国需要依法选址并建立保护地。

截至2019 年底，“Natura 2000”保护地的总面积约占欧洲陆地面积的18% 和海洋面积的6%，是全球最大的保护地网络，为欧洲最有价值的物种提供栖息地和避风港（图2）。

图2 “Natura 2000”保护地网络总体数据图表（截至2020 年3 月23 日）

根据《2030 生物多样性战略》要求，2030 年欧洲至少有30% 的陆地和海洋面积将会设立保护地，并对现有的欧洲主要森林区提出更为严格的保护要求。在被批准为“Natura 2000” 保护地之后，各成员国的保护地必须采取与生态要求相适应的管理规划和其他措施，在兼顾经济、社会、文化等要求的同时实现保护目标。

德国将“Natura 2000”保护地管理与国内的风景园林规划体系进行充分衔接，首先在区域层级的风景结构规划中确定保护地空间布局，然后在市层级的风景规划中统筹各类风景要素，最后结合该保护地所针对的特殊物种和生态系统，对保护地内的所有风景要素提出保护目标和具体措施（图3）。

图3 德国保护地的勃兰登堡州小普莱索湖“Natura 2000”保护与提升目标

1.2 环境评价：避免一般风景遭到破坏

环境评价是在项目决策前先对实施后可能造成的环境影响进行预测进而影响决策的过程，欧盟通过制定两项环境评价指令来适应不同尺度项目的风景保护需求。

《战略环境评价指令》（Strategic Environmental Assessment Directive ）适用于城市规划或大型公共项目；《环境影响评价指令》（Environmental Impact Assessment Directive ）则侧重于单个建设项目，根据其对环境影响的严重程度，欧盟依据环境影响评价指令的附录一和附录二，对这些项目进行分类管理。

整体上看，两项指令旨在提供高等级的自然保护，避免风景的价值因这些可能对环境产生重大影响的项目而受到损害。环境影响评价（EIA）和战略环境评价（SEA）与“Natura2000” 保护地配套的适当性评价（Appropriate Assessment，简称“AA”）结构相似且有许多联系，但在对象和目的上存在明显的差异：AA 仅分析保护地的目标物种和栖息地的环境影响，可以否决任何可能破坏杰出风景的项目；而EIA 和SEA 则是面向更广泛的一般风景，并包容部分会有轻微负面影响的项目。

环境评价可与各国风景园林规划体系有机结合。根据德国《环境影响评价法》的要求，州、区域和市层级的风景规划在编制过程中必须进行战略环境评价，以推动风景保护目标的实现。同时，当规划范围和时间周期匹配时，风景规划的内容可以直接被其他规划和建设项目的环境评价报告采用，从而降低经济和时间成本。

1.3 自然修复规划：找回失去的风景

欧盟认为仅对现有的自然环境进行保护是不够的，需要通过新的《EU 自然修复规划》（EU Nature Restoration Plan ）来改善现有保护地和新建保护地的健康状况，修复风景和各类生态系统的韧性与多样性，从而减轻生境和各物种的压力，可持续地利用自然资源，限制城市无序蔓延，为自然环境的自主修复提供支持和空间。

对于欧洲范围内衰退的海陆生态系统，规划提出“至2030 年将减少50% 的杀虫剂使用，种植30 亿棵树，将至少25 000 千米的河道恢复至自由流动状态”等目标。

许多成员国并没有各自国家的生物多样性修复规划，进而影响了自然修复的进展，为此，《EU自然修复规划》从两个方向构建了欧盟整体的行动框架：一是建立具有法律约束的自然修复目标，特别是针对有助于固定碳排放、减少自然灾害的生态系统；二是敦促成员国确保所有受到保护的物种和栖息地不退化，并且保障目前至少有30% 处于退化状态的物种和栖息地能够呈现出明显的生态提升趋势。

在整体框架下，自然修复规划为农业生产、土壤系统、森林健康与韧性、再生能源结构、海洋生态系统、水生态系统、城市绿地与半城市化空间、降低污染、入侵物种等方面，制定了更加细致的目标和行动措施。环境评价将探讨在欧盟范围内执行各项措施的可能性和有效性，而欧盟也会为成员国就保护的优先次序提供指导。

1.4 多领域协同：风景规划效率最大化

风景规划与基础设施、能源等专项政策的目标之间既有契合，也存在潜在的冲突。例如在推广风能发电时，既有可能减少化石燃料和交通运输对保护地的影响，也可能因风力发电机导致生态屏障破坏，甚至引发栖息地的生态衰退。

因此，欧盟需要最大程度地激发多领域协同效应，将风景规划对风景保护与利用的平衡效率最大化。自然指令和《水框架指令》（WaterFramework Directive ，简称“WFD”）为维护健康的水生态系统存在明确的协同作用，但也会出现某些利于“Natura 2000”保护地而不利于WFD目标实现的行动措施。因此，需要权衡物种、栖息地以及水环境对整体风景价值的影响，采用基于自然生态的解决方案，实现两项指令目标的整合。

02

风景动态认识和风景规划发展

风景处于持续的变化之中，欧盟以持续地监测其范围内的风景变化，作为调整风景政策的基础。

2.1 风景动态监测机制

欧盟环境署通过《空间信息基础设施指令》（Inspire Directive ）， 要求各成员国建立和运行“欧洲环境信息观察网络”（EIONET）数据所需的基础设施。EIONET 数据将来自各成员国“国家联络点”（NFPs）的环境信息，整合成高质量的数据库，并在将其划分为七个欧洲话题中心（ETCs）后，再与各NFP 对接，从而实现信息共享，以支持环境评估、环境管理、环境政策制定及评价和公众参与等需求（图4）。

图4 欧洲环境信息观察网络（EIONET）数据库网络运行示意图

欧盟通过信息手段保障公众对风景信息的知情权。《奥胡斯公约》（Aarhus Convention ）保障公众在处理环境事务上享有信息公开、公众参与等权利。为此，欧盟提供了大量的数据，使民众可以使用“Natura 2000”网络查看并了解保护地的状况（图5），使用“污染物排放转移注册系统”（EPRTR） 检查附近的空气质量，使用“地球之眼”（Eye onEarth）浏览更多环境信息地图。

图5 “Natura 2000”保护地网络查看器使用界面

2.2 风景规划的调整与完善

风景规划的整体目标和实施工具需要随着风景的变化而不断调整。依据2015 年欧盟委员会对《生物多样性战略》的中期审查可知，2010 年以来六个主要目标中仅有“抵御外来入侵物种”取得了可观的进展，而其他目标则需要加强措施的执行力度，确保风景规划目标与各层级目标的有效结合。

欧盟委员会于2019 年完成了对《第七环境行动规划》的评价，认为相较于上一轮EAP，《第七环境行动规划》通过结构化的目标架构和专门的监控机制，极大地提升了环境政策落实的效率，这些经验都将作为下一轮规划编制的基础。

欧盟通过“ 政策健康审查”（Fitness Check）评估风景规划政策的效率。以自然指令为例，欧盟于2016 年对其开展了政策健康审查，认为自然指令仍然与其生物多样性保护目标高度相关且适用，符合欧盟整体战略规划的要求。针对审查结果中提出的成员国不同利益相关方之间合作不够紧密等问题，委员会制定补充行动计划，弥补这些不足并提高自然指令与欧盟社会经济目标的协同性。

03

欧盟风景园林规划综合实践途径的特点

3.1 以政策法规体系和财政手段保障

风景规划实施欧盟的权力是建立在各成员国主权让渡的基础上。欧盟理事会、欧洲议会作为主要的立法机构，将欧洲理事会上经欧盟级别的领导人和各国领导人明确提出的优先提升方向，转化为政策和立法，并由欧盟委员会负责执行（图6）。

图6 欧盟主要机构决策关系

与风景规划相关的政策法规除了自然指令及环境评价指令外，还有关于海洋战略、入侵物种、环境信息等领域的指令和条例等。对于这些适用最广的条例和指令，各成员国需要将其整合进各自国家的法律体系中，确保“硬法”具有较强的执行效力。

欧盟通过财政手段资助风景保护工作。成员国各级政府可以向欧盟申请“聚合基金”（EU Cohesion PolicyFunds）和“共同农业政策基金”（EU Common Agriculture Policy Funds）等，以资助环境、风景和生物多样性保护活动的开展。与资助相对应的是， 欧盟制定《环境可靠性指令》（Environmental Liability Directive）对“环境伤害”作出定义，根据“污染者付费原则”（Polluter-pays），要求各利益相关方对破坏风景的行为采取预防或补救措施，并承担所有费用。

3.2 以风景驱动经济和社会发展

生态系统和生物多样性经济学（TEEB）咨询委员会主席帕万·苏赫杰夫指出，生物多样性及生态系统退化对经济发展而言，既是风险，也是机遇，自然资本需要得到更多的关注。

为平衡经济发展与风景保护之间的关系，欧盟加大了对自然资本的投入，作为对传统的资助基金项目的补充。欧盟委员会和欧洲投资银行共同为“生命计划”开发了“自然资本融资工具”（Natural Capital Financing Facility，简称“NCFF”），旨在证明这些项目能够在创造收入、节省成本的同时，有效实现生物多样性保护和气候适应性的目标。

NCFF 通过资助可复制、银行业认可的商业模式，向潜在的投资者展示生态效益和经济效益的统一。风景为城市发展提供内驱力，尤其是处于更新转型阶段的城市。随着城市环境的不断变化，绿色空间的价值逐渐受到重视。

城市中的风景在受到保护的同时，也可以极小的成本创造巨大的社会和经济效益。为重振德国鲁尔区污染严重的埃姆舍河地区（Emscher），20 世纪90 年代，由17 个城市共同发起的城市更新和生态修复计划，通过对河道生态的修复和排污系统的建设，将工业时代遗迹的历史价值“变废为宝”，打造具有代表性的“工业自然之路”，成为重要的城市开放空间（图7）。

图7 埃姆舍公园工业遗迹骑行路线图

通过对风景的保护和修复，重塑地方风景价值和自然资本，创造了具有吸引力的生活、工作环境，促进城市发展。

3.3 鼓励风景规划中的公众参与

公众可以发现一般风景中具有地方特质的价值，其提出的针对风景规划政策的意见，可以提高相关决策的科学性。当项目进入环境评价阶段时，通常需要向公众提供更详细的风景现状与规划信息，并以公众聆讯的形式汇总土地所有者、管理者、非政府组织等各利益相关方的意见。各级政府作为聆讯的主导方，需要创造良好的沟通环境，实现“自上而下”与“自下而上”的有机结合。

欧盟也通过宣传和培训等手段，提升公众对风景的认知水平，激发公众参与风景规划的意识。风景领域的奖项主要有“欧洲绿色之都”“欧洲绿色树叶奖”“欧洲文化之都”“欧洲遗产标签”等，通过表彰优秀案例的形式推广对风景的保护、研究、管理和教育活动。

“ 欧洲公园联盟”（Europarc）的“少年游侠培训计划”（Junior Ranger Program）和“赫拉克勒斯文化景观”（Hercules project）项目，为公众提供了提升风景规划技能的培训活动。

3.4 秉持“风景无国界”原则，肩负保护风景的责任与担当

风景在空间上的连续性往往不与行政区划边界一致，因此，风景保护往往需要多国共同努力。对于跨越国界的“Natura 2000”保护地，欧盟通过信息共享、管理共治、共同行动、组织整合、制度整合等方式，建立联合工作委员会，利用LIFE 生命计划等基金提供财政支持，推动跨国风景规划合作。

欧盟利用风景规划交流平台，加强组织间的经验分享，促进风景规划水平提高。欧盟设置环境法实施网络（IMPEL）和欧盟环境法官论坛，为决策者、环境观察员和执法人员提供经验与思想交流的平台，推动决策和执法的不断进步。

在“Natura 2000”保护地网络中，约有40% 的保护地由欧洲公园联盟成员管理，其通过学术会议、网络课程、线下培训等模式，将保护地管理知识在国家与组织间分享，提升风景规划实践的水平。

欧盟风景规划实践积极承担全球使命。对于《联合国2030 年可持续发展议程》（UN Agenda 2030）提出的17 项可持续发展目标（SDGs），欧盟积极将之列入欧盟委员会的优先行动领域，并纳入政策体系，实现全面的实施整合。欧盟认可和签署了《联合国生物多样性公约》《欧洲风景公约》和《伯尔尼公约》等国际公（条）约，并将其中规定的责任和目标整合进欧盟战略中。

在风景修复方面，欧盟希望通过新的自然修复规划，发挥自身的国际影响力，引领这一领域的世界潮流。

04

结语

欧盟的风景园林规划综合实践途径强调对风景全面、系统的保护、修复和提升。立足于社会经济发展、人民幸福生活、人与自然的可持续发展等切实需求，从对象上兼顾了杰出风景与一般风景。

欧盟通过“Natura2000”保护地网络和完善的环境评价机制，实现对不同风景的有效保护和提升；通过制定《EU 自然修复规划》，为欧盟范围内的风景修复提供整体框架；通过多领域政策的协同效应，消解冲突并实现风景规划效率的最大化。

欧盟运用多种手段为风景园林规划综合实践提供保障。立法作为基础，财政提供资助，多利益主体共同参与，多行政主体共同合作，这些措施为风景园林规划实践创造了条件。

同时，欧盟搭建信息和服务平台，动态认识风景变化，助力风景规划的协作参与和科学、高效的迭代。

研究欧盟的风景园林规划综合实践途径对我国的风景园林规划发展有启示意义。在建设自然保护地体系的同时，我国也需要强化风景评价在国土开发利用中对一般风景的保护作用。同时还需完善公众参与机制，保障公民的风景权益。

此外，我国还需要以科技为规划赋能，搭建信息平台，打通“自下而上”与“自上而下”的通道；高效实现多部门政策协同统筹；建立对风景变化的动态监测，提升风景规划的连续性与科学性。

风景规划作为我国国土空间规划体系中的一类专项规划，其对象应当面向整个国土空间内的所有风景要素。“绿水青山就是金山银山”，我国的风景规划需要从山、水、林、田、湖、草“生命共同体”的角度出发，通过综合的保护、修复和提升手段，平衡自然资源保护与合理利用之间的关系，最终推进生态文明建设，实现人民高品质生活和社会高质量发展。

作 者

Writer

金云峰  同济大学建筑与城市规划学院，高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室，生态化城市设计国际合作联合实验室，上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室，副系主任、教授

王俊祺  同济大学建筑与城市规划学院景观学系硕士研究生

崔钰晗  同济大学建筑与城市规划学院景观学系硕士研究生

梁引馨  同济大学建筑与城市规划学院景观学系硕士研究生（通讯作者）

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