陆磊：如何把握金融监管的平衡——立足供给侧改革，深入推动金融对外开放（中篇）

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过于宽松的金融监管可能带来风险，过于严格可能会抑制金融发展甚至是实体需求，如何把握金融监管的平衡？美国等地金融监管中使用的有限牌照模式是否适用于中国内地？Libra的出现对金融监管提出了哪些新挑战?

日前，《北大金融评论》记者就上述问题采访了国家外汇管理局党组成员、副局长陆磊。

金融监管的挑战与平衡

《北大金融评论》：过于宽松的金融监管可能带来风险，过于严格可能会抑制金融发展甚至是实体需求，应如何把握金融监管的平衡？

陆磊：我国引入现代金融监管模式，公众普遍认为过于严格，实际并非如此。这需要理解金融审慎监管的基本逻辑——监管必须在公众作为社会资金原始供应者、企业和实体经济作为金融服务获得者、金融部门作为专业化经营者三者之间寻求平衡。任何一种偏颇，都会导致其中一方的道德风险。问题是，这种平衡很艰难，是一个涉及几乎全体社会成员利益的政治经济学问题。2000年，周小川首次提出银行公开上市补充资本金的改革思路，第一次引入资本充足率概念。这是金融业正反两方面总结出的经验教训，目的主要是为了通过金融业稳健运行以保护消费者，保障社会融资畅通。

把握金融监管的平衡，重点要看是否把握了如下三个原则：

一是“单一规则”。即开展哪些业务，应接受相应监管。比如，金融机构的资产负债业务，通过期限错配获取收益并承受潜在损失，因此只要是资产负债业务就应该入表，计提风险资本。理财业务不能做期限错配，但很多金融机构通过理财业务，节约资本金和存款保险，变成“买者自负”而不承担风险。我国的监管要求是，金融机构从事资产负债业务，必须纳入表内资产。如果一家银行缺乏资本金，可以通过发行次级债券、普通股或优先股等方式补充。

二是事中和事后监管原则。事前监管的本质是市场准入，即被允许开展哪些业务，并对机构进行审核。当审核通过之后，监管实际在为“好人”背书，一定程度上存在道德风险，事中和事后监管可以真正发现并惩罚违规行为。监管实践证明，过度注重事前监管就很容易放松事中事后监管，监管俘获更容易发生，消费者权益也难以得到保障，融资难融资贵等现象更普遍。

三是消费者或投资人保护原则。在此，我仅以外汇监管实践加以说明。我特别强调跨境业务监管中的币种中性原则，即对于跨境的本外币一视同仁，给予相同标准的鼓励或限制，否则容易出现监管套利、欺诈等损害消费者权益的行为。在机构层面，竞争中性有利于管控风险。例如，对于跨境外汇、跨境衍生品、跨境股票交易等，外汇局要求必须有牌照才可以经营，否则便是违规跨境提供金融服务，视同服务业“走私”。所有金融机构都要遵从相关管理规制要求，在同一业务下，管理规制并不是有所差异的，这便是竞争中性应有的特征。

最后做一个总结：监管体制机制改革的基本方向是把侧重点放到事中事后，恰如证券市场的注册制所体现的原则——更加注重全过程合规和风险监控，而不是仅仅关注准入资格，这样才能使金融市场不蜕化为“冒险家的乐园”，资源配置和优胜劣汰功能才能得到发挥，消费者权益才因此得以保障。

《北大金融评论》：美国等地金融监管中使用有限牌照方式，中国内地金融机构也有跨区域经营限制，有限牌照监管模式是否适用于内地？

陆磊：讨论金融机构应该实行有限牌照还是全牌照，可以参考看一下美国金融监管史。早期，美国金融机构须先获得联邦层面许可，才能跨州经营，缴交联邦存款保险金，同时接受美联储监管。规模大到一定程度的跨区域经营的金融机构可以被称作“系统重要性金融机构”。大型金融机构普遍存在“大而不倒”问题，2008年国际金融危机之后，各国共同讨论系统重要性金融机构特殊监管问题，需要有更高的资本充足率、更强的逆周期资本缓冲能力。

从理论上看，银行本身应该差异化发展，有限牌照是很好的选择。小银行跨区经营容易导致过度承担风险，所以要微观审慎监管，业务范围应与资本金相匹配。但是，至少中国40年金融发展史告诉我们的是金融业“做大做强”的历史进程。一定的资本金，杠杆越高则总资产越大，在利差、手续费、佣金既定的前提下，如果要使总收入上升，必须扩大业务范围、提升业务规模。因此，金融机构具有突破有限牌照的动机，甚至形成了综合化经营的呼声。监管在此情况下容易受到压力，即使是合理的监管，也会被认为是压制创新，固步自封。

一个足以说明上述进程的故事是农村信用社改革和发展。早期的农信社作为合作制金融机构，应该主要吸收会员存款并发放贷款，同时不具备承办财政性业务、吸收财政性存款等资格。对此，很多地方的农信社感受到不公平待遇，呼吁一视同仁。现在看，当初的农信社都已变成全牌照经营的商业银行，同业往来、票据交易、资管业务，几乎都可以承做。这是因为，其依据是客户有需求，不能不给予满足。

可见，此间存在的问题是：机构一般倾向于全牌照经营，甚至给有限牌照贴上不公平竞争标签，提升至伦理价值观的高度。但是，很多专家学者提出，我国缺少的是有限牌照的经营机构，即专业化的金融机构，大银行的数量很多，但专门向小微企业提供融资的机构却很稀缺。所以，有限牌照与全牌照是一个两难选择，需要全社会集思广益，寻求共识。

《北大金融评论》：Libra对于金融监管提出了哪些新挑战？

陆磊：Libra第一次让市场认识到数字货币的影响。恰如周小川行长、李扬教授等总结的Libra实质是一类货币组合，即固定汇率的一篮子货币，背后对应各国发行的主权货币，类似于货币局制度（currency board）。Libra要对应一定比例的美元、欧元和日元等货币，既不增加基础货币，也没有货币自主权。

Libra对金融监管的挑战有三个方面。一是Libra将提升跨境资金流动监管难度。Libra宣称任何用户可随时接入其支付网络，在全球范围内转移资金，可能导致Libra跨境交易脱离监管视线，其匿名原则也将增加真实性审核的难度。

二是Libra可能使我国移动支付领域领先优势被赶超。如果Libra依靠现有用户群快速形成规模效应，那么可能在移动支付领域冲击银联、支付宝、微信支付等。

三是在国际清算中，Libra可能与各国的法定货币构成竞争关系。这是因为，作为固定比价关系的货币篮子，汇率风险得以锁定，因而更受贸易商和投资者欢迎——没有必要做汇率风险对冲，节约了成本。

四是Libra在未来的信用扩张可能性。如果在贸易融资甚至一般商业信贷中出现以Libra记账的贷款或投资，其造成的信用扩张就突破了主权货币范畴，实际上构成了一个新的货币和信用闭环，或者说，是打破了各国原有的信用闭环，重组出新的广义货币派生机制。这是否一种金融全球化的新起点？我们还需要观察。任何一个国家的货币政策能否真实影响到自身的社会融资，或者反过来影响了其他国家的融资和价格，是此类“货币”对货币当局的挑战——即使现在不发生，将来也在所难免。

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文章来源：《北大金融评论》2019年第1期

作者：都闻心、本力、朱元倩，辛继召对本文亦有贡献