宁夏平罗农村宅基地制度改革的实践与探索

宁夏回族自治区平罗县2015年启动实施农村宅基地制度改革试点以来，针对村庄布局零散和房屋空心率逐年增高的现状，按照“宜市则市、宜建则建、宜耕则耕、宜绿则绿”原则，由点及面、先易后难，分期分批对规划不保留村庄点进行清理腾退整治，进一步盘活闲置房地资源。

一、夯实“一个基础”，明晰农民房地权属

平罗县结合农村集体土地确权登记、农村集体经济组织成员身份界定等工作，对全县宅基地数量、面积、使用现状进行全面摸底调查，在全区率先开展宅基地确权并完成“房地一体”不动产权证登记颁证。经调查，全县1113个村庄建设用地总面积13.9万亩。其中，宅基地60557宗、5.5万亩，户均宅基地面积0.77亩。全县农村闲置宅基地和农房25615宗，占总数的42.3%；“一户多宅”813户，非集体经济组织成员占用宅基地842宗。通过确权登记颁证，明晰了农民房地权属，为探索农民宅基地用益物权有效实现形式、维护农民住房财产权益创造了条件。

二、探索“四个创新”，强化宅基地规范管理

平罗县针对历史原因形成的宅基地审批不严、批而未建、违规多占、“一户多宅”等问题，探索建立“超占有偿使用、新增成本分摊、转让政府补贴、审批县域统筹”的管理机制，进一步规范了农村宅基地的审批、使用等程序。一是超占有偿使用。在自治区规定宅基地确权面积270㎡的基础上，允许保留200㎡庭院用地无偿使用，超出470㎡按照差异化标准一次性收取有偿使用费，解决了农户占有集体资源不均衡的问题。二是新增成本分摊。对申请使用新增建设用地指标建房的，每户审批面积不得超过270㎡；如占用一般农田的，需要交纳相应占补平衡费用，有效遏制了农村宅基地批而不建、建而不用等闲置浪费现象。三是转让政府补贴。引导鼓励符合宅基地申请条件农户，通过受让规划保留村庄内其他农户闲置宅基地的方式落实“一户一宅”，县政府按照每宗8100元的标准给予转让补贴，有效盘活了农村存量宅基地，提高了土地利用效率。四是审批县域统筹。允许符合宅基地申请条件的农民，打破乡镇、村组界限，在全县规划保留村庄内调剂审批宅基地，推动了农村居住人口逐步向规划保留村庄集中，促进了农村土地集约节约利用。

三、探索“五项机制”，释放改革叠加效应

平罗县以农村宅基地制度改革试点为契机，结合农村产权自愿有偿退出、生态移民搬迁安置、美丽村庄建设、农村人居环境整治、新型经营主体培育等，将农村宅基地制度改革与其他农村改革相结合，推动政策和制度创新，优化了农村资源要素配置，激发了农村发展动能。

（一）探索农村产权自愿有偿退出转让机制，破解宅基地“供”与“需”难题。针对农村人口向城镇转移，农民在农村住房需求锐减的特点，平罗县制定《农村集体土地和房屋产权自愿退出收储暂行办法》等配套办法，设置三种退出方式供农民选择，允许农民将土地承包经营权、宅基地使用权和住房财产权自愿有偿退出转让。结合插花安置移民，对全县规划保留村庄中1638户进城农户房地进行收储改造，把移民分散安置到退出产权的农民所在村组集中，不再进行集中安置，形成“大分散、小集中”的安置模式，有效解决移民安置的难题。为解决“十二五”生态移民“多代多人”的住房困难，平罗县采取“院内扩建、就近转让、城镇购房”方式探索移民安置新途径，实现了增加退出农民财产性收入、盘活存量建设用地、节省政府安置成本、改善人居环境、加快移民脱贫致富的“多赢”。

（二）探索“空心村”整治复垦机制，破解集体土地利用效益不高难题。调整完善土地利用总体规划和村庄布局规划，根据发展需求逐年清理腾退规划不保留村庄，并按照“宜耕则耕、宜建则建、宜市则市”原则综合利用，复垦后节余建设用地指标由村集体调剂使用，土地整治收益纳入股权量化范围，进一步增加集体和农户收入。出台《平罗县农村房屋征收安置补偿暂行办法》，对征收程序、补偿标准、权属置换、土地利用等进行规范，确保房地收储公平公正。统筹各类涉农资金和项目，按照村庄布局规划，采取权属置换、退出土地复垦确权、集中建设租赁住房安置等方式整治闲置农房714宗，复垦耕地2432亩。

（三）探索宅基地“三权分置”机制，破解房地违规使用难题。按照“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的要求，加强集体经济组织在宅基地取得、流转、退出、有偿使用等方面的监管职能。对农户自愿退出宅基地但暂不建房的，颁发宅基地资格权证；农户放弃资格权的，退出土地复垦后按二轮承包地政策确权；对非集体经济组织成员占用宅基地的，颁发宅基地租赁权证。通过确权登记颁证，保障了农户的权益，解决了非集体经济组织成员使用农村房地问题，规范了农村房地管理。

（四）探索集体建设用地高效利用机制，破解新产业发展用地不足难题。平罗县将农村宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市改革有机结合，按照国有、集体土地同权同价的目标，将符合规划的集体建设用地和农户退出的闲置宅基地入市，探索“优先、就地、调整、整治”四种入市模式，为农村新产业新业态发展提供用地保障，吸引更多外来资本融入农村产业发展。目前，全县共有106宗集体经营性建设用地进行入市交易，其中34宗由退出的闲置宅基地转换取得。农村小微企业通过盘活利用闲置房地发展加工流通、休闲旅游等二三产业达169宗。

（五）探索宅基地抵押贷款机制，破解农民房地用益物权实现难题。平罗县结合农村“两权”抵押贷款试点，将农民“房地一体”不动产权证纳入农村产权抵押贷款范围，建立健全农房农地价值评估和风险防范机制，拓展了农民房屋使用权能和资本功能，落实了农村集体经济组织宅基地所有权权能。同时，加强农村产权流转交易市场建设，优化办理流程，实行线上办理。截至目前，全县累计办理农民住房财产权抵押贷款605笔3189万元，解决了农民融资难问题，探索了农民宅基地用益物权的有效实现形式。

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