激活闲置农房和宅基地经验问题和思考—基于浙江四地改革实践启示

摘要：中国特色社会主义乡村振兴道路，关键是要打破城乡割裂的二元体制，实现城乡资源要素自由配置。本文立足绍兴市盘活闲置农房的改革实践，强调农房和宅基地使用权流转，在促进要素市场化的形成同时，实现乡村发展的动能转换，并提出探索激活闲置农房和宅基地的必备实现要件。最后，结合义乌宅基地“三权分置”改革、德清县农村综合配套改革和乐清市权能活化和质押改革，就推进乡村振兴战略实施和农村全面深化改革过程中问题进行了反思和探讨。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，今年3月，作出“推动五个振兴”的部署和要求，即推动乡村产业振兴、推动乡村人才振兴、推动乡村文化振兴、推动乡村生态振兴、推动乡村组织振兴，进而推动乡村振兴健康有序进行。激活闲置农房和宅基地，不仅是推动乡村振兴的重要抓手，而且是推进乡村全面振兴的重要引擎。今年中央一号文件明确提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，为激活闲置农房和宅基地提供了制度保障和改革导向。

一、问题的提出：激活闲置农房和宅基地可为乡村振兴提供动能

实施乡村振兴战略，要处理好农民与土地的关系，处理好政府与市场的关系。而农村大量存在的闲置农房和宅基地，是农民手中最重要的土地资产，具有自然属性、经济属性和公共属性。在一定制度框架下盘活闲置农房和宅基地，可以唤醒“沉睡”的资源，变“死资产”为“活资产”，为乡村振兴充分释放改革红利。

1. 产业兴旺有要求。

乡村振兴，产业兴旺是重点。产业要兴旺，不仅要经营好田园，而且要经营好山水，经营好村庄，加快推进农村三次产业融合发展。而在当前，市场需求最旺盛且前景最广阔的，是农村新产业、新业态和新模式。绍兴市通过激活闲置农房，已经涌现出了一批发展乡居民宿、旅游休闲、旅居康养、来料加工、文化创意产业等多种业态的典型项目。激活闲置农房和宅基地，成了推动乡村产业振兴的主引擎。

2. 生态宜居有需求。

乡村振兴，生态宜居是关键。2003年以来，浙江省以实施“千村示范、万村整治”工程为抓手，美丽乡村建设取得了令人瞩目的成就，但在农村人居环境得以整治和改善的背后，伴随着经济社会的变迁、下乡移民的脱贫搬迁、先富起来的农民到城镇置业入学，也出现了一批长年累月没人居住的闲置农房和被废弃的学校、祠堂与“众房”等。这些被闲置的农房，没人打理和修缮，严重影响着村容村貌。激活闲置农房和宅基地，可为美丽乡村建设中的生态宜居锦上添花。

3. 农民增收有意愿。

乡村振兴，生活富裕是根本。浙江省农民人均收入虽然已连续33年保持在全国省区第一，但财产性收入仅占2.9%；经济发达的绍兴市也只占3%，增加农民的财产性收入已经成了农民持续增收最重要的新的增长点。农房是农民的最大财产，农民也有通过出租农房增加收入的意愿（绍兴市摸底调查发现，有80%的农户有此意愿）。德清县530户农房出租，户均年增收达5万元。激活闲置农房，可为农民持续增收找到新途径，为发展集体经济找到新路径。

4. 城乡要素流动有需要。

实施乡村振兴战略，要“构建城乡融合发展的体制机制和政策体系”，加快“推动城乡要素自由流动、平等交换”。当前，社会资本看好乡村振兴的新“商机”，农创客看中乡村产业的好前景，新乡贤寻找回报家乡的好时机，推动城市要素资源更多流向农村遇到了“黄金时期”。激活闲置农房和宅基地，不仅可以为配置城市要素腾出空间、找到载体，而且将为城乡融合发展、乡村特质发展提供新动能。

二、绍兴的探索：实施“闲置农房激活计划”的实践做法

源于市场旺盛的刚性需求，出于融合发展农村新产业、新业态、新模式和将乡村旅游融入全域旅游的目的，绍兴市于2017年3月开始探索盘活闲置农房工作，经过9个多月的试点，今年1月发文提出实施“闲置农房激活计划”，计划用三年时间，全市吸引100亿元社会资本，实施1000个改造项目，激活10000幢闲置农房，农民人均住房财产性收入增加40%以上，乡村旅游、农业体验、健康养老、休闲度假等产业规模总量增加50%以上，增加新农人（农创客）3000人，带动农村新增就业人口10000人，增加村集体经济经营性收入5000万元，到2020年，建立基本完善的闲置农房开发利用机制。

所谓闲置农房，绍兴市的定义，是指符合一年以上无人居住，同时又有其它居所的农民房屋，也包括宗族的祠堂、“众房”和村集体所有但不在使用的房产。“闲置农房激活计划”出台以前，绍兴市积累了较好的工作基础，一是全面推进“确权到人（户），权跟人（户）走”的农村“三权”改革，使得房地一体的农房及宅基地的确权登记颁证全面展开，农房产权清晰；二是严格宅基地管理和村庄空间规划管控，“一户多宅”和违建多占等历史遗留问题全面清理，村庄建设有规划管控；三是通过大调研，基本摸清了闲置农房底数，掌握了农户流转闲置农房的意愿；四是农村产权流转交易服务体系比较完善。在“闲置农房激活计划”中，绍兴市的主要做法和经验有：

1. 界限清晰与准入明确。

一是坚持“一户一宅”和“户有所居”；二是规划“非保留村”及不符合相关法律法规的不纳入激活计划范围；三是遵循“规划—设计—建设”规范；四是与村落布点规划、村庄建设规划、土地利用规划相匹配；五是遵守消防、防洪、防雷、抗震、防地质灾害等各类安全规定；六是充分尊重农民群众的主体意愿，不搞“一刀切”强行推进；七是从农民利益出发，千方百计增加农民收入；八是促进集体经济发展；九是妥善化解和处置权属纠纷、邻里矛盾、历史遗留问题。

2. 试点先行与稳步推进。

确立柯桥区、上虞区为试点先行区，其他四个区、县（市）在全面普查闲置农房资源、选择首批实施镇（村），结合各地资源禀赋，自加压力，同步推进。柯桥、上虞先行先试，在法律允许范围内，合理划分农房所占土地、地上建筑物产权、农房经营收益权归属界限，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”和宅基地上建筑物的财产收益权实现形式，采取出租、合作、合资等方式，引入工商资本，加大金融扶持力度，激活利用闲置农房（宅基地）资源。上虞区将闲置农房激活与农村产权交易改革工作相结合，针对闲置农房流转特点，设立农宅经营服务站，设计“农宅贷”等特色金融产品，融合推进“确权+流转+增收”三步曲。在实施激活工作试点时，上虞区实现由区农办牵头，区便民服务中心（产权交易公司）和供销总社分工负责，多个部门合力参与芋艿湾归心谷、管梁心宿·鹿溪谷两个项目，即分别由区大通市场公司、交投集团等国有资本负责收租打造，建设完成后再与专业民宿品牌公司合作运行。

3. 多措并举与协同推进。

把“闲置农房激活计划”与“五星达标、3A争创”、美丽乡村建设等工作结合起来，同步谋划、统一规划、整体实施，将农村环境面貌的整洁化、美丽化和农村基础设施的标准化、现代化作为闲置农房开发利用的优势条件；利用闲置农房培育乡村旅游、文化创意、养生养老、农事体验等产业，发展美丽经济，创建农村美好生活。在全市区域打造一批民宿（农家乐）集中村、乡村旅游目的地、健康养生基地、艺术创作中心和田园综合体。

4. 政策引导与市场操作。

利用财政、税收、产权要素等政策引导实施“闲置农房激活计划”；对闲置农房激活方式、租赁期限、收储模式、流转对象、经营产业等问题进行规范引领，保护农民利益和工商资本的合法正当收益；守住法律和政策底线，对违法违规项目第一时间进行查处。按照市场化原则，采用议价、竞价、挂牌、拍卖等方式流转闲置农房，培育市场中介组织，维护公开、公平、公正、透明的市场环境。上虞区对出租的闲置农房，一般都有产权交易公司鉴证环节，确保租赁双方利益。

5. 集体发展与村民受益。

允许集体经济组织合法处置“一户多宅”农户退出的农房和宅基地，鼓励有一定经济实力的村集体对闲置农房进行收储和统一开发利用，村集体可以采取合作、合资、合股的方式，与社会资本共同开发闲置农房或者通过配套建设道路、水电及环境整治等工程，按合同协议分享收益。柯桥区平水镇宋家店村将村集体倒塌校舍出租给工商资本修建改造，打造成“美筑小院”民宿项目，30年租期，租金每年4.5万元（每3年支付一次，每次支付上涨5%），村集体经济获得可观的增收渠道。

“闲置农房激活计划”的实施，取得了显著成效。截止今年3月，全市已实施激活项目33个，总投资近4亿元，激活闲置农房209宗、42006平方米，激活村集体房屋11宗、9311平方米，其中连片整（自然）村激活项目6个，农民与村集体签订委托经营意向协议闲置农房190宗、53646平方米。绍兴的实践，为我们探索了激活闲置农房和宅基地的必备实现要件，就是农房产权要清晰，闲置农房底数要摸清，农民流转交易意愿要掌握，流转交易要有平台和服务，产业发展要有好的业态，激励机制要有政策等。

三、深改的思考：宅基地改革应当引起重点关注的若干问题

绍兴市“闲置农房激活计划”的出台和实施，有其必然性。义乌市宅基地“三权分置”改革的制度设计，乐清市农房流转、抵押改革的边界设定和德清县农村“三块地”统筹改革的集成推进，都为其提供了经验和制度基础。激活闲置农房，必然要求深化农村宅基地改革，实现宅基地从“死资产”到“活资产”的质变，从“一户一宅”向“户有宜居”的转变，从无偿无期使用到有偿取得有偿使用有偿退出的改变，从城乡两头无序增地到节约集约综合发展的蜕变。在改革深化中，还有一些应当引起重点关注的问题，主要是：

1. 宅基地“三权分置”问题。

这是“适度放活宅基地和农民房屋使用权”的先决条件。2015年4月，义乌市在《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》中提出，“在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让”，这在全国属于首创。在“三权”实现形式和途径上，一是通过落实村集体宅基地分配权、部分宅基地处置权和宅基地收益权，破解所有权主体虚置问题；二是通过设定时限，民主商定本村集体经济组织成员资格，在严守居住底线的前提下，创新资格权实现方式，设立资格权交易底线，达到保障资格权；三是通过建立宅基地指标有偿调剂、宅基地有偿选位和有限流转宅基地使用权制度，来实现放活使用权。在配套推进上，义乌市还探索了宅基地“三权分置”的一系列实现要件。我们认为，义乌的改革经验，具有可复制性和可推广性，可在更大区域更宽范围进一步试验和提升。

2. 宅基地的权能活化和农房抵押问题。

这是闲置农房和宅基地能否有效激活的关键性问题。乐清市允许农村宅基地使用权随同房屋所有权在本市域范围内农业户籍人口之间流转。宅基地使用权流转包括：出售、赠与、置换（交换）、调剂等行为。流转条件为：（一）具有土地使用权证书及房屋所有权证书，且土地使用权人同房屋所有权人一致或具有不动产权证书；（二）未改变原批准的用途；（三）农村宅基地使用权流转的转出方应具备二处以上住宅或流转之后仍有安居之地，确保“居有定所”，并承诺今后不再向村集体申请宅基地。非本集体经济组织成员间宅基地使用权的流转需经土地所在村集体济组织或者村民委员会签署同意意见并盖章。这项制度在乐清已试行20多年。截止今年1月底，乐清市农房抵押贷款余额达54.3亿，不良发生率仅为0.99%。我们认为宅基地“三权分置”改革，赋权只是基础，活权才是根本，必须从制度上解决好占有、使用、收益、继承、退出、抵押担保等各项权能的活化，以实现宅基地的“保障权益”和“财产权利”的双重属性。

3. 宅基地与承包地制度协调配套问题。

随着改革开放全面深化，城市化水平的持续提高和农民的代际变化，将带来农民与土地、农民与村庄的粘度的显著变化，出现逆减趋势；同时，随着村庄结构性的演化和分化，意味着部分村庄面临消亡和部分村庄的规模集中，这将带来对原来宅基地分配制度、使用制度和财产权利制度的冲击和影响。源于1987年贵州省湄潭县改革试验的“增人不增地、减人不减地”，实质上是在一个时点上将土地承包关系固定下来。按照现行宅基地制度，是无限制地给新增居民户分配宅基地，不仅导致对农村土地资源的严重浪费，而且很难显化宅基地流转、抵押之后的投资属性。义乌市因村制宜在某一改革时点通过多0形式固化成员资格，一旦固化，在保障“户有所居”前提下，赋予宅基地资格权的物权属性。当前，学术界对宅基地资格权的争论，主要聚焦在“成员权”还是“物权”上。我们认为，宅基地与承包地在制度安排可以协同一致，但必须配套跟进固化成员的“资格权”以后，所带来的保障新生代农民“户有所居”的新型政策体系构建。

4. 统筹推进农村综合配套改革问题。

这是解决当前改革碎片化问题，增强改革的叠加效应，充分释放改革红利的根本途径。德清县通过农村集体经营性建设用地入市、土地征收制度和宅基地制度的“三块地”改革统筹，承包地“三权分置”、集体资产股份权能、林权水权和农业经营制度改革集成，“城与乡”政策并轨改革配套，全面推进乡村振兴，推动城乡融合发展。目前，该县城乡交通、住房保障、供水、供气、污水处理、垃圾处理已基本实现“六个一体”；附着在户籍背后的33项城乡居民政策已实现全面接轨，城乡养老服务已于去年底实现一体化；2017年城乡居民收入比1.69:1，与国际公认的≤1.5:1基准线越来越接近。激活闲置农房和宅基地，看上去只涉及到“一块地”，实际上涉及到方方面面，宅基地复垦后的土地增减挂钩节余指标调剂就首当其冲。当前，国家机关涉及到智能范围内的改革试点很多，但这种碎片化的布局，不仅影响到试点的推进和成效；而且会影响到试点成果的可复制性和推广性。今年是改革开放40周年，深化改革要再出发；今年是实施乡村振兴战略的元年，要对制度框架和政策体系有一个系统性的顶层设计，需要以统筹农村综合改革的思路来谋划，来推进。

最后，应加强对33个试点县的经验总结，加大新型政策体系构建，加快相关法律的制修订，以深化农村宅基地改革和集成农村综合配套改革的成果，为实施乡村振兴战略营造好制度环境，为乡村全面振兴持续释放改革红利。（作者单位：浙江农林大学经济管理学院，浙江省乡村振兴研究院，浙江工商大学马克思主义学院，文章来源：《农业经济》2019年12期）

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